Социальное страхование

Главное отличие социального страхования от других видов государственной защиты состоит в том, что его средства формируются при непосредственном участии застрахованных. Они аккумулируются в различных фондах, специализирующихся на конкретных видах социальных рисков, куда поступают главным образом в виде взносов работников, работодателей, государственных ассигнований, а также взносов добровольно застрахованных граждан и доходов от капитализации собранных средств. В первые годы реформ для этих целей в России были созданы Пенсионный фонд РФ (1991 г.), Фонд социального страхования РФ (1992 г.), Государственный фонд занятости населения РФ (1993 г.) и система фондов обязательного медицинского страхования (1993 г.). Они были задуманы как самостоятельные финансово-кредитные учреждения, средства которых не входят в состав бюджетов других фондов и не подлежат изъятию, хотя и остаются государственной собственностью.

До 2001 г. тарифы страховых отчислений утверждались специальным федеральным законом. В соответствии с этим документом в текущем году страховые взносы в Пенсионный фонд РФ для большинства работодателей составляют 28% по отношению к начисленному фонду оплаты труда, для наемных работников - 1% заработка. Средства Фонда расходуются на выплату государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам. При этом существенная часть выплат финансируется за счет государственных ассигнований, в частности, пенсии и пособия военнослужащим, детское пособие, социальная пенсия.

В формировании остальных внебюджетных фондов наемные работники фактически не участвуют. Так средства Фонда социального страхования РФ формируются в основном за счет страховых взносов работодателей и граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью (тариф - 5,4% начисленной оплаты труда), а также государственных ассигнований на покрытие расходов, связанных с предоставлением пособий и компенсаций отдельным категориям граждан. Ведущими направлениями расходования средств Фонда являются выплата пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка и по уходу за ним в течение первых полутора лет жизни, социального пособия на погребение, а также покрытие расходов на санаторно-курортное лечение и оздоровление застрахованных и членов их семей.

Помимо этого, данный фонд аккумулирует средства обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которое регулируется одноименным федеральным законом, принятым 24 июля 1998 г. Страховые взносы уплачиваются вне зависимости от других взносов на социальное страхование, и, в отличие от последних, дифференцированы по видам экономической деятельности. Каждому виду, в зависимости от характера и условий труда, присвоен один из 14 классов профессионального риска. Для низшего (I) класса, к которому относятся структуры управления, учреждения здравоохранения, образования, культуры, искусства, науки, а также общественные организации, страховой тариф составляет 0,2% фонда оплаты труда работников. Для высшего (XIV) класса страховой взнос значительно выше - 10,7%. Этот уровень профессионального риска присвоен добыче угля подземным способом.

Страховые отчисления в фонды обязательного медицинского страхования составляют 3,6% начисленного фонда оплаты труда, большая часть которых поступает в территориальные фонды (3,2%). Их основная задача заключается в финансовом обеспечении прав граждан на обязательную медицинскую помощь.

Страховые взносы в Государственный фонд занятости населения РФ соответствуют 1,5% начисленного фонда оплаты труда. Кроме этого, каждое предприятие, в зависимости от численности постоянных работников, обязано трудоустроить определенное количество инвалидов или несовершеннолетних. В случае нарушения установленного квотирования рабочих мест, работодатель обязан ежегодно отчислять Фонду определенную компенсацию. Главными направлениями использования полученных средств являются выплата пособий по безработице, финансирование мероприятий по профессиональной подготовке и переподготовке безработных, мероприятий по сохранению и созданию новых рабочих мест, организация общественных работ.

Важную роль, с точки зрения становления системы социального страхования в России, сыграл принятый в 1999 г. Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования". Он заложил первый камень принципиально нового для России, цивилизованного института защиты населения. Среди основных принципов страхования, закрепленных данным документом, присутствуют: эквивалентность страхового обеспечения и страховых взносов, всеобщий обязательный характер социального страхования, автономность его финансовой системы, паритетность участия представителей субъектов обязательного страхования в органах управления, государственная гарантия соблюдения прав застрахованных. Перечень страхуемых рисков очень широк и включает:

В новом законе прописаны права и обязанности застрахованных лиц, страхователей и страховщиков, причем организационно-правовая форма последних может варьировать. Оговаривается лишь, что страховщик должен быть некоммерческой организацией. Это фактически открывает доступ к социальному страхованию неправительственным организациям. В документе подробно прописаны государственные гарантии финансовой устойчивости системы обязательного страхования. В частности, в случае нехватки денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и некоторых иных расходов Правительство Российской Федерации дотирует их в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами выплаты.

Хотя принятый закон четко зафиксировал прогрессивное видение института обязательного страхования и уровень его значимости, он является рамочным, а значит, нуждается в дальнейшей конкретизации. Это был важный, но только первый шаг и фактическую ситуацию он не изменил. Действующая в настоящий момент система социального страхования по-прежнему далека от совершенства и страдает рядом существенных недостатков:

Социальное обеспечение

В отличие от страхования, система социального обеспечения граждан финансируется целиком из государственного бюджета, то есть за счет налогов. Она чрезвычайно детализирована, причем каждый гражданин, имеющий право на защиту, может получать одновременно различные виды обеспечения. Всевозможные пособия, компенсации, дотации, льготы, построенные по категориальному принципу, широко распространены практически во всех сферах: в трудовых отношениях и занятости, в области пенсионного обеспечения и семейной политики, среди отдельных профессиональных и возрастных групп населения, а также в связи с последствиями каких-либо чрезвычайных событий.

В последнее время система социального обеспечения пытается действовать по заявительному принципу, являющемуся базовым элементом адресного механизма предоставления права на выплаты и льготы. Государственные структуры планируют в ближайшее время кардинально пересмотреть весь перечень государственных социальных гарантий, отменив 627 из существующих 1523 льгот, переформулировав и переадресовав остальные. Тем самым правительство надеется привести в соответствие государственные обязательства и финансовые возможности страны. При этом ощутимой экономии на социальных расходах ожидать не приходиться - государственные социальные гарантии уже сегодня финансируются в лучшем случае на 30%, а потому многие из имеющихся льгот существуют лишь на бумаге.

Социальная помощь

Что касается системы социальной помощи, то она регулирует только вопросы материального положения малоимущих. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" контингент ее получателей ограничен единственным признаком - их доход по независящим от заявителей причинам должен быть ниже прожиточного минимума, установленного на территории соответствующего субъекта РФ. В этом случае государство гарантирует нуждающимся повышение материального достатка до уровня прожиточного минимума за счет средств местных бюджетов. При недостаточности этих ресурсов дополнительные суммы выделяются за счет бюджетов вышестоящего уровня или из иных источников. При этом предусмотрены как денежные выплаты, так и натуральная помощь (продуктами питания, медикаментами, топливом и т.д.). Уровень материального достатка учитывается также при установлении размера некоторых пособий и компенсаций. В дальнейшем планируется расширить систему социальной помощи, теснее увязав ряд выплат и льгот с фактическим уровнем нуждаемости граждан.

Таким образом, в действующей системе социальной защиты сохраняется значительный перекос в сторону пассивных форм поддержки, а значит, преимущественно бюджетного финансирования социальных нужд населения. Механизм обязательного страхования функционирует не в полную силу, поскольку нарушен ряд базовых принципов его формирования, по сути отсутствует должное правовое обеспечение. В сложившихся экономических условиях это означает фактическую беззащитность населения. Лишенные возможности выполнить свои обязательства, федеральные власти уже в первые годы реформы попытались перераспределить ответственность, передав часть вопросов в ведение регионов, которые в большинстве случаев оказались также неспособны обеспечить их решение. Судя по последним документам Правительства (в частности, Плану действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы), подобная практика до сих пор остается на вооружении.

Сказанное свидетельствует о том, что реализация идей социального государства в России практически не началась. Несмотря на то, что с момента принятия новой Конституции РФ прошло уже почти семь лет, а с начала реформ - 9, новые механизмы защиты населения еще не сформированы. Процесс этот идет чрезвычайно болезненно и непоследовательно, а его результаты неутешительны. По официальным данным, более трети граждан находятся в настоящее время за порогом бедности. Размеры основных социальных трансфертов значительно ниже прожиточного минимума, к тому же их выплаты постоянно задерживаются. Например, во II квартале 2000 г. средний размер пенсии по старости не превышал 75% прожиточного минимума пенсионера*), задолженность только по детским пособиям достигала 28 млрд. рублей.
*) Здесь и далее использованы официальные данные Госкомстата РФ и расчеты, основанные на них. Другие источники оговариваются специально.

В итоге к концу 1999 - началу 2000 г. не только российская и мировая общественность, но новая политическая элита России вынуждена была признать, что социальная цена реформ оказалась чрезвычайно высока и препятствует дальнейшим преобразованиям.

Последовавшие вслед за этим коррективы социальной политики трудно оценить однозначно. С одной стороны, власть открыто заявила о своих обязательствах перед гражданами, прежде всего, в сфере выплаты зарплат и пенсий. Были существенно сокращены задолженности по ним. Более того, было официально признано, что уровень пенсий и зарплат крайне низок и предприняты шаги по его повышению, особенно в отношении пенсий по старости и заработной платы работников бюджетной сферы.

С другой стороны, Государственная Дума приняла предложенный Правительством единый социальный налог, который, по существу, сводит на нет все усилия по становлению полноценной системы социального страхования.

Единый социальный налог

Единый социальный налог вводится вместо страховых отчислений во внебюджетные социальные фонды с целью повысить их собираемость и удешевить этот процесс. Тем самым функции сбора взносов, которые сейчас осуществляются каждым фондом самостоятельно, передаются Министерству по налогам и сборам. Эти средства будут накапливаться на специальных счетах в федеральном казначействе. Нововведение не затронет лишь отчисления на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Одним из немногих положительных моментов нового способа финансирования страховых обязательств можно считать снижение общего уровня фискальной нагрузки, прежде всего, с фонда заработной платы (примерно на 3%), а также регрессивную шкалу отчислений. Так при среднегодовом заработке работника до 100 тысяч рублей ставка налога составит 35,6%, а при 600 тысяч рублей - 17,6%. Что касается надежд на легализацию "теневой" части заработка и автоматического расширения налогооблагаемой базы, то для решения этих проблем данной меры явно не достаточно.

Таким образом, мотивы, лежащие в основе введения единого социального налога, в целом правильны, но путь, которым достигается эта цель, может оказаться тупиковым. В определенном смысле это отход от страхового принципа резервирования части заработка на случай различного рода рисков, отход от культуры индивидуальной и коллективной ответственности граждан за свое социальное благополучие, разрушение системы целевых фондов, гарантирующих социальную поддержку в случае наступления того или иного вида социальных рисков: безработицы, потери трудоспособности и т.п. В особо сложном положении оказалась сегодня политика занятости. Государственный фонд занятости населения с 2001 г. ликвидируется. Теперь выплата пособий по безработице будет осуществляться из федерального бюджета за счет 13% подоходного налога с граждан, как и финансирование активных программ занятости (во что, учитывая реальные возможности федерального бюджета, трудно поверить).

Кроме того, наемные работники вновь полностью освобождаются от участия в системе обязательного страхования, так как налогоплательщиками признаются только работодатели и индивидуальные предприниматели. Такой подход неизбежно обезличит страховые платежи и увеличит опасность навязывания гражданам заигранной роли иждивенцев, а государству - благодетеля или, напротив, главного виновника всех бед.

Реальную помощь могли бы оказать структуры гражданского общества, формирование которого относится к числу базовых функций социального государства. Мировой опыт подтверждает, что деятельность третьего сектора в социальной сфере весьма эффективна, ему нужно только дать возможность работать. Так большинство зарубежных фондов обязательного социального страхования являются негосударственными некоммерческими структурами.

В действующем российском законодательстве заложены основы функционирования отдельных негосударственных форм социальной поддержки. В частности, разрешены создание негосударственных пенсионных фондов, систем производственного (предоставляемого хозяйствующим субъектом самостоятельно), профсоюзного и муниципального обеспечения; профессиональное страхование и деятельность благотворительных организаций. Однако все их совокупные усилия в настоящее время могут рассматриваться лишь как незначительное дополнение к государственной системе социальной защиты. Слабый третий сектор, находящееся в стадии формирования гражданское общество, неразвитые профсоюзы и иные формы представительства работников пока не имеют сил для того, чтобы стать полноценными субъектами социальных отношений.

Особенности современной системы пенсионного страхования

Уровень востребованности страховых принципов в нашей стране весьма показательно иллюстрирует действующая пенсионная система, которая на начало 2000 г. охватывала 26,4% населения.

Государственное пенсионное обеспечение

Законодательная база пенсионной системы включает значительное число федеральных законов и иных нормативно-правовых актов. Тем не менее основополагающим документом до сих пор остается Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", принятый 20 ноября 1990 года, бессчетное число раз дополненный и откорректированный, но принципиально так и не пересмотренный.

Данным Законом устанавливается, что граждане России имеют равные права на получение трудовой или социальной пенсии. Основным видом пенсионного обеспечения является пенсия по старости (в 1999 г. ее получали 75,4% пенсионеров), которая на общих основаниях устанавливается мужчинам - по достижении 60 лет и при общем трудовом стаже не менее 25 лет, а женщинам - по достижении 55 лет и при общем трудовом стаже не менее 20 лет. Кроме этого, в документе предусмотрены льготные основания для получения данного вида пенсии, например, отдельным категориям инвалидов, а также гражданам, работавшим в особых условиях (подземные работы, горячие цеха и т.д.).

Государственные пенсии назначаются пожизненно, не облагаются налогом и выплачиваются как неработающим, так и работающим пенсионерам в полной сумме. Их минимальный размер не должен быть ниже минимума заработной платы (с 2001 года - не ниже размера, установленного федеральным законом), а максимальный устанавливается на уровне трех (в отдельных случаях 3,5) минимумов пенсии.

Помимо пенсии по страсти, граждане России имеют право на трудовую пенсию по инвалидности (12,6% пенсионеров), по случаю потери кормильца (6,8% пенсионеров), за выслугу лет (1,7% пенсионеров). Тем, кто по каким-либо причинам не заработал права на трудовую, устанавливается социальная пенсия, размер которой не может превышать минимальной пенсии по старости. В 1999 г. ее получали 3,5% всех пенсионеров. Гражданам, имеющим право на различные виды пенсий одновременно, назначается и выплачивается только одна из них, по выбору пенсионера (исключение делается для инвалидов Великой Отечественной войны, вдов военнослужащих - участников войн и родителям погибших призывников). Специальными федеральными законами регламентируется или конкретизируется пенсионное обеспечение отдельных категорий населения, в частности, лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей; граждан, ставших инвалидами в результате Чернобыльской катастрофы; лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Самостоятельную систему представляют пенсии государственным служащим и доплаты к ним.

Финансирование государственных пенсий, как уже отмечалось, осуществляется Пенсионным фондом РФ за счет страховых взносов работодателей, граждан, а также ассигнований из федерального бюджета.

Действующая в России государственная пенсионная система по инерции продолжает решать многие не свойственные ей задачи (например, стимулирование отдельных видов занятости). Неслучайно численность граждан, вышедших на пенсию по старости на льготных по возрасту условиях, растет опережающими темпами и превысила уже 22% общего числа пенсионеров.

Большинство корректировок пенсионного законодательства последних лет касается исключительно способа расчета индивидуальных пенсий. Первым шагом стало введение в 1996 г. индивидуального (персонифицированного) учета работающих граждан, закладывающего основы новой инфраструктуры пенсионной системы, за которым последовала корректировка порядка назначения и пересчета пенсий. Информация о трудовом стаже и заработке стала накапливаться на индивидуальных лицевых счетах. Однако принципиально новый механизм исчисления и увеличения пенсий, основанный на определении индивидуальных коэффициентов для каждого пенсионера, появился только в 1998 г. с принятием Федерального закона "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий". В настоящее время каждый гражданин вправе выбирать более выгодный для себя способ исчисления пенсии:

Во втором случае верхний предел пенсии все же существует, но он задается косвенным способом через предельно допустимое отношение зарплаты пенсионера к среднему заработку по стране (не выше 1,2). Правда, в настоящее время (с 1 августа 2000 г.) эта величина не может превышать 0,95. По состоянию на начало 2000 г. на новый порядок исчисления пенсий перешли около 45% пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты. Средний размер начисленной им пенсии оказался на 15% выше, чем у остальных. Использование индивидуальных коэффициентов усиливает зависимость пенсионных выплат от трудового стажа и заработной платы работника, а также позволяет постоянно индексировать ее в связи с ростом средней заработной платы.

Несмотря на начавшуюся реализацию Правительственной программы пенсионной реформы в России, одобренной в мае 1998 г., степень финансовой устойчивости пенсионной системы остается крайне низкой. Неплатежеспособность Пенсионного Фонда, вызванная, в частности, чрезмерной пенсионной нагрузкой на трудоспособных, приобрела хронический характер. Даже в относительно благоприятной демографической ситуации, сложившейся к 1999 г., и при чрезвычайно низком уровне выплат его расходы на пенсии и пособия превышали поступления страховых взносов (5,6% ВВП против 5,5% ВВП). Уже с 2001 года пожилое население вновь начнет пополняться, увеличивая иждивенческое давление на работающих.

Законодательное закрепление принципа расчета пенсии из того дохода, на который начислялись страховые взносы, привело к тому, что в последние годы ее средняя величина не обеспечивала даже прожиточного минимума пенсионера. Так среднемесячная заработная плата, используемая для расчета пенсий, начиная с августа 2000 г., была зафиксирована на уровне 1257 рублей, что на момент введения составляло 55% фактического среднего заработка. С 1 ноября ее планируют увеличить на 10%.

Реформа пенсионной системы

Адаптировать пенсионное обеспечение к новым экономическим реалиям, по мнению специалистов, можно лишь последовательно перейдя от всеобщей распределительной системы к смешанной, в которой значительная роль будет отведена накопительным механизмам финансирования пенсий, то есть страхованию. Предполагается, что государственная пенсия будет состоять из двух частей:

В этой связи накапливаемый размер взносов будет последовательно увеличиваться с 2% заработка в 2002 г. до 9-10%.

В целях унификации государственной пенсионной системы планируется реформировать механизмы досрочного выхода на пенсию за счет введения дополнительных страховых взносов в профессиональные пенсионные системы для тех категорий работников, которые имеют право на льготы.

Однако большинство мероприятий, реализованных к настоящему времени в рамках Правительственной программы, остается подготовительными, более решительные действия из года в год откладываются. Подобная тактика как правило аргументируется отсутствием в стране необходимых экономических предпосылок, а именно устойчивого экономического роста, нормального уровня заработной платы, способной выдержать увеличение страховой нагрузки, приемлемой дифференциации размеров пенсий, роста страховых поступлений в Пенсионный фонд и т.п.

В ближайшее время правительство намерено сосредоточить свои усилия на:

Даже при условии, что затягивание пенсионной реформы прекратилось, ее результаты затронут только тех, кто сейчас моложе 30 лет и отчасти тех, кому от 30 до 40. Граждане более старшего возраста могут рассчитывать лишь на пожизненную госпенсию. Накопительная система на них распространяться не будет.

Источником дополнительного пенсионного обеспечения могло бы стать негосударственное пенсионное страхование, однако оно находится еще на этапе становления. Негосударственные пенсионные фонды, серьезно пострадавшие в результате финансового кризиса 1998 г., пока малочисленны (в 1999 г. - 270), правда, количество их участников постепенно увеличивается. В настоящее время негосударственным страхованием охвачено 2,4 млн. россиян (на 41% больше, чем в 1996 г.), 258 тыс. из которых уже получают дополнительные пенсии (0,7% всех пенсионеров). В ближайшее время правительство планирует укрепить правовые основы защиты участников этих фондов, профессионального управления их активами, хранения и контроля за распоряжением накопленными средствами.

Таким образом, действующая в России пенсионная система все еще остается распределительной. Отдельные элементы социального страхования не затрагивают ее каркаса и выполняют скорее декоративные функции.

Следует подчеркнуть, что вопросы реформы пенсионной системы самые дискуссионные и самые болезненные в перечне социальных проблем. Идеологи и реформаторы мечутся между накопительной и солидарной формами пенсионного обеспечения, хотя для первой еще не созрели экономические предпосылки и не создана институциональная инфраструктура, а вторую уже не в состоянии обеспечивать экономически слабое, функционирующее в ситуации крайней нестабильности государство.

Выход - в достижении компромисса, осторожной и, главное, основанной на социальном взаимопонимании стратегии пенсионной реформы. А это означает постоянный диалог со всеми заинтересованными сторонами. Вот где особенно необходимы институт гражданского общества, различные механизмы взаимодействия государства и негосударственных структур, возможность каждого гражданина даже в сложнейших условиях найти формы самопомощи, которые для многих граждан России в настоящее время тождественны понятию самовыживания. Россия мучительно (прежде всего для населения) ищет свой вариант социального государства. Для каждой страны он может быть только самобытным, но не стоит отметать уже существующий опыт.

Что означает система социальной защиты для граждан ФРГ? В чем главные особенности социального хозяйства Германии? Как там взаимодействуют в решении социальных проблем государство и гражданское общество?

Общественное самоуправление в системе социального страхования ФРГ

Системы социального страхования

Одной из главных отличительных особенностей немецкой системы социального страхования является разнообразие моделей, регулирующих функционирование каждой из пяти подсистем:

Эти модели различаются, в частности, большей или меньшей степенью государственного регулирования. Так размер ежегодных страховых взносов в пенсионные кассы (фонды) определяется правительством, к тому же он устанавливается единым для всех видов пенсионных касс. Тем самым пенсионные кассы не конкурируют друг с другом. В противоположность этому каждая из больничных касс, осуществляющих медицинское страхование, устанавливает размеры страховых взносов самостоятельно. При этом страхователь имеет право свободного выбора больничной кассы, что приводит к достаточно острой конкурентной борьбе в сфере медицинского страхования.

Естественно, различие моделей обусловлено и, так сказать, самой природой страховых услуг в той или иной сфере. Если пенсионное страхование производит преимущественно денежные выплаты, то больничные кассы обеспечивают медицинское обслуживание населения, выступая в качестве оптового заказчика или потребителя на рынке медицинских услуг. Являясь некоммерческими организациями, больничные кассы вступают в договорные экономические (рыночные) отношения с объединениями производителей медицинских услуг и товаров. Эти объединения также носят характер некоммерческих организаций, а, с другой стороны, выступают в роли крупных оптовиков, предоставляющих на рынке сугубо коммерческие интересы таких розничных провайдеров медицинских услуг и товаров, как частнопрактикующие врачи, больницы, аптеки, фармацевтические фирмы, причем особенно последним приходится выдерживать постоянно обостряющуюся конкуренцию не только на внешнем, но и на внутреннем рынке.

Все пять систем социального страхования Германии, используя различные организационные модели, построены на следующих единых базовых принципах.

Принцип обязательности. Социальное страхование охватывает более 90% населения ФРГ. Немецкое законодательство обязывает практически всех наемных работников стать страхователями, а всех работодателей - страховщиками. При этом и те и другие обязаны в равных долях делать социальные отчисления в страховые кассы.

Принцип самоуправления. Органы социального страхования являются негосударственными и некоммерческими организациями. От "классических" НГО и НКО они отличаются лишь тем, что членство в них имеет не добровольную, а принудительную основу (хотя не исключается и добровольное членство - например, для самозанятых или для лиц свободных профессий). Впрочем, немаловажно, что при столь широком охвате населения организациями социального страхования обязательное членство не носит эксклюзивного характера.

Органы социального страхования имеют юридический статус публично-правовых корпораций (offentlich-rechtliche Korperschaften). Это означает, что подобные корпорации, т.е. членские организации, учреждаются федеральным или земельным законодательным актом. Важно подчеркнуть, что учредителем служит не та или иная структура исполнительной власти, а именно законодательный акт, которым государство на федеральном уровне или на уровне отдельной федеральной земли делегирует данному публично-правовому органу исполнение функций государственной значимости и даже определенные властные (директивные) полномочия, гарантируя ему невмешательство в установленный этим же законодательным актом механизм общественного самоуправления. При этом, однако, государство не снимает с себя окончательной ответственности перед гражданином за исполнение данной государственной функции, оставляет за собою возможности и обязанности государственного надзора и контроля. Обычно в законе указывается конкретная структура исполнительной власти, на которую возлагаются надзор и контроль над данным публично-правовым органом, наделенным правом общественного самоуправления.

Механизм общественного самоуправления предполагает демократическую выборность руководства публично-правовым органом. В системе социального страхования этот принцип реализуется через систему социальных выборов, которые проходят в ФРГ каждые шесть лет. Последние социальные выборы состоялись в 1999 году. В ходе этих выборов формируется высший управленческий уровень органов социального страхования - своего рода законодательные собрания ("социальные парламенты") и исполнительная власть ("социальные правительства").

Принцип парафискальности. Система социального страхования ФРГ отделена от государства и в том смысле, что государство не занимается ни сбором социальных отчислений, ни последующим распределением или перераспределением этих средств. Страховые взносы поступают не в государственную казну, а в соответствующие страховые кассы (парафиски). Функция единого места сбора страховых взносов законодательно возложена на больничные кассы (органы обязательного медицинского страхования), где поступающие финансовые средства ведутся раздельно по пяти видам социального страхования.

Принцип особой юрисдикции. Социальное законодательство выделено в ФРГ в качестве самостоятельной сферы. Оно включает в себя подписанные Германией международные правовые акты, соответствующие положения Основного закона и конституций федеральных земель, свод федеральных законов, составляющих Социальный кодекс и иные законодательные и нормативные акты федерального уровня и уровня федеральных земель, которые относятся к социальной сфере. Существует и отдельная система социальных судов, где разрешаются конфликты социального характера (некоторые из социальных конфликтов подпадают под юрисдикцию судов по трудовым спорам или административных судов).

Важно отметить, что элемент общественного самоуправления распространяется и на социальные суды, поскольку состав суда, рассматривающего конкретное дело, всегда включает в себя "народных заседателей", а именно как представителя страхователей, так и представителей страховщиков, специализирующихся на соответствующей проблематике.

Всего в ФРГ действуют Федеральный социальный суд и Федеральный суд по трудовым спорам, 16 земельных социальных судов и 16 земельных судов по трудовым спорам, а также 69 социальных судов первой инстанции и 123 суда первой инстанции по трудовым спорам. В 1997 г. насчитывалось 1 171 социальных судей и 1 128 судей по трудовым спорам. Ими было соответственно завершено более двухсот тысяч и более шестисот тысяч дел.

Некоторыми вопросами социального характера занимаются финансовые суды или административные суды.

Пенсионная система ФРГ

Немецкая пенсионная система имеет весьма сложную структуру. Она включает в себя несколько различных базовых систем, к которым относятся:

Наряду с базовыми системами существуют пенсионные системы дополнительного характера, а также различные виды частного пенсионного страхования.

Система государственного пенсионного обеспечения распространяется только на чиновников. Это объясняется особенностями контрактных взаимоотношений между государством, выступающим в качестве работодателя, и чиновником, находящимся на государственной службе. Напомним, что немецкое трудовое право отличает статус чиновника от статуса служащего или рабочего, занятого в государственных учреждениях.

Пенсионное обеспечение чиновников финансируется из государственного бюджета, т.е. за счет налогов, которые собираются со всех налогоплательщиков.

Рабочие и служащие, занятые в качестве наемных работников как в государственных структурах, так и в частном коммерческом секторе, охватываются системой обязательного пенсионного страхования (ОПС) . Критерием для обязательности участия в системе ОПС служит определенный уровень ежемесячных доходов (к настоящему времени около 8 400 марок для западных земель и 7 000 для восточных земель). Лица с более высоким доходом освобождаются от обязательного участия в системе ОПС, но могут присоединиться к ней на условиях добровольного страхования.

Принципиальное отличие пенсионного обеспечения чиновников от обязательного пенсионного страхования рабочих и служащих заключается в том, что последнее финансируется преимущественно за счет индивидуальных страховых взносов, которые аккумулируются не в государственном бюджете (казне), а в соответствующих пенсионных кассах, хотя и государство отчасти дотирует систему ОПС.

Что касается лиц свободных профессий, самозанятых, представителей определенных профессиональных групп, то они могут либо участвовать в системе пенсионного страхования на добровольной основе, либо обязаны присоединиться к соответствующим формам корпоративного пенсионного обеспечения (КПО). Это относится, например, к адвокатам, врачам, нотариусам, аптекарям и т.д., которые имеют право заниматься указанной профессиональной деятельностью, только являясь зарегистрированными членами своей профессиональной корпорации (палаты). Финансирование КПО осуществляется за счет специальных отчислений, которые делаются членами профессиональной корпорации в создаваемый при ней пенсионный фонд.

Сходным образом устроена и система пенсионных пособий для фермеров (ППФ), которая в значительной мере дотируется государством.

Под пенсионными системами дополнительного характера имеются в виду, например, пенсионные пособия, которые предоставляются служащим и рабочим государственного сектора в дополнение к пенсионным выплатам, получаемым в системе ОПС.

Дополнительные пенсионные выплаты производятся и на многих предприятиях частного коммерческого сектора, работники которых охвачены системой ОПС.

Все указанные выше категории лиц, а также граждане, освобожденные от участия в системе ОПС, могут воспользоваться услугами индивидуальных систем пенсионного страхования (например, частным страхованием жизни и т.п.). Частное пенсионное страхование может использоваться и как дополнение к участию в системе ОПС.

Таблица 1. Структура пенсионной системы (В скобках указана доля соответствующей категории лиц от общей численности экономически активного населения в 1997 г.)

Обязательное пенсионное страхование

Законодательной основой для обязательного пенсионного страхования (ОПС) служат прежде всего Шестой том Социального кодекса, целиком посвященный системе ОПС, и Четвертый том СК, который содержит общие положения для всех пяти видов социального страхования*).
*) Sozialgesetzbuch. Deutscher Taschenbuch Verlag, Munchen, 2000

Система ОПС охватывает 43,3 миллиона страхователей*). Первый раздел Шестого тома Социального кодекса очерчивает круг лиц, для которых законодательно предписывается участие в системе обязательного пенсионного страхования. Это прежде всего наемные работники (рабочие и служащие), а также определенные категории лиц свободных профессий и самозанятые. Основным критерием служит уровень ежемесячных доходов (до 8500 марок). Предусматривается возможность и добровольного участия в системе обязательного пенсионного страхования.
*) Здесь и далее статистические данные приводятся по следующим источникам:

Расходы ОПС достигли в 1997 г. 416,4 млрд. марок. Это самая крупная статья расходной части Социального бюджета ФРГ. На нее пришлось более трети от общего объема бюджетных расходов в размере 1 256 млрд. марок.

Система ОПС предусматривает как установленные денежные выплаты, так и предоставление определенных социальных услуг.

Денежные выплаты осуществляются:

На 1997 г. выплачивалось 21,6 млн. пенсий. На выплату пенсий в 1997 г. было затрачено 345,7 млрд. марок

Под социальными услугами в рамках пенсионного страхования подразумеваются:

Обязательное пенсионное страхование рабочих и служащих финансируется в основном за счет страховых взносов, которые производятся в равных долях страхователями (наемными работниками) и страховщиками (работодателями). Соответствующая ставка страховых взносов исчисляется ежегодно заново. В 1997 г. двухдолевая ставка равнялась 20,3% от заработной платы страхователя.

Вместе с тем государству приходится дотировать систему ОПС. В 1997 г. государственные дотации достигли 88 млрд. марок или 21% от общего объема расходов.

Уплата страховых взносов производится работодателем. Для каждого наемного работника рассчитывается сводная сумма всех отчислений по всем пяти видам обязательного социального страхования. Эти средства перечисляются в единое место сбора, роль которого исполняет орган обязательного медицинского страхования (Больничная касса), где застрахован данный наемный работник. Впоследствии Больничная касса осуществляет перераспределение поступивших взносов по соответствующим видам страховых касс.

Структура ОПС

Современное немецкое трудовое право практически не делает различий между юридическим статусом рабочего и служащего. Тем не менее организация системы ОПС в Германии отдает своего рода дань исторической традиции, сохраняя организационно разные структуры обязательного пенсионного страхования, в которых, с одной стороны, существует различие между рабочими и служащими, а с другой - учитываются некоторые отраслевые особенности.

Схема 1

Федеральное ведомство страхования служащих (Bundesversicherungs-anstalt fur Angestellte) объединяет служащих, а также и некоторые категории самозанятых (например, художники, журналисты, писатели).

Обязательное пенсионное страхование рабочих осуществляется Земельными ведомствами пенсионного страхования (Landesversicherungs-anstalten) . В настоящее время действуют 23 ЗВПС, т.е. их число больше количества федеральных земель. Это объясняется тем, что в наиболее крупных землях создано несколько ведомств обязательного пенсионного страхования.

Морская касса (Seekasse), Федеральная горная касса (Bundesknapp-schaft) и Железнодорожное страховое ведомство (Bahnversicherungsanstalt) являются относительно небольшими организациями отраслевого характера.

Примечательно, что немецкая система ОПС остается неуни-фицированной. Отраслевой принцип организации соседствует здесь с территориально-административным. При этом пенсионное страхование служащих осуществляется федеральной структурой, а страхование рабочих -земельными. Разными оказываются у этих структур и органы государственного надзора. Так, по отношению к Федеральному ведомству страхования служащих эту функцию выполняет Федеральная страховая служба (Bundesversicherungsamt), а по отношению к Земельным ведомствам страхования (рабочих) - Земельные страховые службы (Landesversi-cherungsamter).

Соответственно Федеральная страховая служба подведомственна Федеральному министерству труда и социального порядка, а Земельные страховые службы - аналогичным земельным министерствам, которые вполне автономны в своих взаимодействиях с федеральными структурами. (Например, в земле Баден-Вюртемберг Служба надзора за социальным страхованием подведомственна земельному Министерству по социальным вопросам.)

Социальный кодекс (Четвертый том) устанавливает для всех базовых организаций любого из пяти видов социального страхования единый юридический статус, а именно статус публично-правовой корпорации, действующей на основе самоуправления. Это относится и к организациям системы ОПС.

Организации системы ОПС являются, таким образом, вполне автономными. Их деятельность регламентируется только законодательством и собственными уставами. Они не находятся в административном подчинении у государственных органов, функции которых ограничиваются надзором за исполнением соответствующих законодательных актов и уставных норм, принятых самими организациями ОПС. Вместе с тем, законодательство об обязательном пенсионном страховании содержит положения, согласно которым

Федеральное ведомство страхования служащих

Федеральное ведомство страхования служащих (ФВСС) обслуживает 24 млн. страхователей и 8 млн. пенсионеров.

Статус публично-правовой корпорации подразумевает, что деятельность ФВСС регламентируется специальным законодательством. Поскольку законодательство по вопросам обязательного пенсионного страхования разработано с высокой степенью конкретности и детализации, то и законодательные рамки, которыми руководствуется ФВСС, довольно узкие. Вместе с тем, для организаций ОПС, в частности, для ФВСС, законодательно закреплен и принцип самоуправления. Этот принцип находит свое выражение прежде всего

Высшим органом самоуправления служит в ФВСС Собрание представителей, куда на паритетных началах избираются 30 представителей от страхователей и 30 представителей от работодателей. Это происходит каждые шесть лет в рамках всеобщих социальных выборов, которые формируют главные органы самоуправления всех организаций социального страхования.

Право голоса на выборах Собрания представителей ФВСС имеют все страхователи (наемные работники, учащиеся и пенсионеры) и страховщики (работодатели), являющиеся членами этой организации. На выборах 1999 г. их насчитывалось 29 млн. человек.

Избирательные бюллетени содержат не имена кандидатов, а списки организаций, которые претендуют на то, чтобы выдвинуть своих делегатов в Собрание представителей. Организации предпринимателей обычно согласуют списочный состав, не прибегая к избирательной процедуре (так называемые, "консесуальные выборы" - Friedenswahl). В списках, за которые голосуют страхователи, могут фигурировать только профсоюзные организации (впрочем, есть возможность голосовать за "свободный список" с персональным составом кандидатур).

Схема 2

Естественно, что подобный механизм "социальных выборов", закрепленный в Четвертом томе КС, обеспечивает ключевую роль в Собрании представителей наиболее крупным и влиятельным организациям профсоюзов и предпринимателей, которые отстаивают различные, нередко конфликтующие интересы при заключении тарифных соглашений, но одновременно призваны сохранять "социальное партнерство", для чего и созданы разнообразные институты от "Союза во имя труда" (Bundnis fur Arbeit) до органов, подобных Собранию представителей.

Собрание представителей принимает устав ФВСС и решает вопросы, относящиеся к компетенции автономности этой организации. Оно избирает правление и руководство администрации, а также страховых старост и членов общественных арбитражных комитетов. Оно утверждает годовой бюджет и отчет, которые предоставляются администрацией. Собрание представителей формирует 5 профильных комитетов, в т.ч. комитеты по бюджетно-финансовым, кадровым и организационным вопросам.

Председатель Собрания ежегодно сменяется таким образом, чтобы соблюдалась очередность между представителями от страхователей и представителями от работодателей.

Члены СП работают на общественных началах.

Если Собрание представителей можно сравнить с "социальным парламентом" ФВСС, то Правление - это своего рода его "правительство". Оно обеспечивает исполнение решений СП и руководит работой Администрации.

В Правление входят по шесть представителей от страхователей и работодателей. Председательствуют в Правлении поочередно представитель от каждой из этих групп, при этом другая группа выдвигает вице-председателя. Смена происходит ежегодно.

Собрание представителей избирает на шестилетний срок руководство Администрации, а именно Директора и его заместителей. Директор входит в Правление с совещательным голосом. Администрация организует повседневную работу штатного аппарата, который насчитывает 27 тысяч сотрудников, и деятельность региональных отделений ФВСС, рассеянных по всей стране.

Одним из органов самоуправления служит институт страховых старост (Versicherungsalteste). Собрание представителей избирает на шестилетний срок 2 600 страховых старост, т.е. активистов, которые работают "на местах" общественными консультантами по вопросам пенсионного страхования. Страховые старосты обеспечивают постоянную связь между членами страховой организации и ее структурами. Для повышения компетентности общественных консультантов с ними проводятся регулярные квалификационные мероприятия.

Несмотря на достаточно высокую эффективность немецкой системы социальных судов, ФВСС обеспечивает возможность досудебного рассмотрения и решения спорных вопросов, связанных с пенсионным страхованием. Для этого в рамках ФВСС действуют 240 арбитражных комиссий (Schiedsstellen). Каждая комиссия состоит из представителя страховщиков и представителя страхователей, избранных общим собранием, а также одного штатного сотрудника администрации ФВСС. Существует и центральная арбитражная комиссия. При этом решение арбитражной комиссии может быть обжаловано в инстанциях социального суда.

Земельные страховые ведомства

В отличие от единой для всей федерации, централизованной организации, занимающейся обязательным пенсионным страхованием служащих, обязательное пенсионное страхование рабочих организовано по децентрализованному принципу. 23 Земельных страховых ведомства (ЗСВ) представляют собою самостоятельные структуры. В ряде земель действует даже несколько разных ЗСВ на правах автономных организаций, поэтому их количество превышает число федеральных земель.

Соответственно и поднадзорность ЗВС осуществляется не федеральными государственными органами, а Страховой службой той земли, на территории которой находится данная ЗВС.

ЗВС не образуют отдельного объединения на федеральном уровне. Каждая из ЗВС входит в качестве самостоятельного члена в Ассоциацию немецких организаций обязательного пенсионного страхования.

Внутренняя структура органов самоуправления ЗВС сходна с ФВСС.

В рамках "социальных выборов" формируется состав Собрания представителей. В него делегируются 25 представителей от работодателей и 25 представителей от страхователей (наемных работников и пенсионеров).

Собрание представителей избирает Правление ЗВС, состоящее из шести членов от страхователей и шести членов страховщиков. По предложению правления собрание представителей утверждает исполнительного директора ЗВС, возглавляющего администрацию. Исполнительный директор входит в состав правления с совещательным голосом.

Собрание представителей избирает также "страховых старост", т.е. общественных консультантов по вопросам обязательного пенсионного страхования.

К компетенции собрания представителей относится принятие устава, а также утверждение годового бюджета и отчета. Правление составляет годовой бюджет, принимает решения по ключевым финансовым, организационным и кадровым вопросам.

Ассоциация немецких организаций пенсионного страхования

Ассоциация немецких организаций пенсионного страхования (Verband Deutscher Versicherungstrager) объединяет все 27 публично-правовые корпорации, которые занимаются обязательным пенсионным страхованием. При этом сама ассоциация (АНОПС) имеет юридический статус не публично-правовой корпорации, а общественной организации. Это означает, что АНОПС самостоятельно определяет, какие из задач и проблем имеют характер, общий для всех членских организаций, и содействует решению этих задач.

Среди наиболее важных задач Ассоциации можно выделить следующие:

Высшим руководящим органом АНОПС является общее Собрание представителей всех 27 членских организаций, причем каждая организация делегирует по одному представителю от страхователей и страховщиков.

На общем собрании избирается Правление. По предложению правления утверждаются исполнительный директор АНОПС и его заместитель.

В заседаниях Собрания представителей без права решающего голоса принимают участие

Председательствует в Собрании поочередно представитель страховщиков и страхователей, которые сменяют друг друга ежегодно.

Собрание представителей формирует ревизионную комиссию и комиссию по бюджетно-финансовым и организационным вопросам. Среди руководителей этих комиссий также происходит ежегодная ротация по указанному выше паритетному принципу.

Избираемое собранием правление АНОПС состоит из 20 человек, одна половина которых представляет страхователей, а другая - страховщиков, причем те и другие должны одновременно состоять в правлении своей членской организации. Правление формирует 10 профильных и отраслевых комитетов.

При АНОПС действует конференция исполнительных директоров членских организаций, а также ряд рабочих и экспертных групп. С помощью конференции исполнительных директоров, рабочих и экспертных групп осуществляется координация деятельности членских организаций АНОПС.

Социальный совет

Создав детально разработанную правовую и нормативную базу для работы организаций ОПС и предоставив им широкие полномочия для реального самоуправления, законодательство ФРГ сохранило, однако, за правительством право на принятие решений по некоторым ключевым аспектам обязательного пенсионного страхования. Так, например, именно правительство ежегодно определяет размеры ставок по отчислению пенсионных взносов, а также расчетную базу доходов, с которых делаются данные отчисления и т.д.

Тем не менее и здесь существует законодательно закрепленный механизм, который дает организациям ОПС возможность определенным образом влиять на решения правительства.

В соответствии с параграфами 154-156 Шестого тома СК создается Социальный совет (Sozialbeirat). Он состоит из 12 членов, назначаемых Правительством. Состав предусматривает участие

Организация работы Социального совета возлагается на министра труда и социального порядка.

Следует отметить, что назначения производятся на основании предложений, которые делаются организациями, делегирующими своих кандидатов: