С целью универсализации исследования проект не рассматривал религиозные и политические организации.

Разработчики проекта ставили пред собой следующие цели:

1. На основе общего подхода и единых критериев собрать информацию о размерах, внутренней структуре, сфере полномочий, финансовом положении и юридическом статусе некоммерческого сектора в различных странах мира.

2. Составить четкое представление об истории и мотивах формирования этих институтов с учетом региональных особенностей, а также определить факторы, способствующие и препятствующие развитию сектора.

3. Исследовать систему взаимодействий некоммерческого сектора с государством, коммерческими и международными организациями. Определить механизмы повышения эффективности этого взаимодействия.

4. Создать механизмы информирования общества о некоммерческом секторе и обеспечить надежную базу для выработки адекватной политики по отношению к нему.

5. Дать прогноз развития некоммерческого сектора в будущем. Чтобы достичь этих целей, проект был спланирован как эмпирический, сравнительный, совместный, консультативный и методологически комплексный. При этом одной из главных задач являлось его дальнейшее расширение.

Сейчас проект ведется в сорока странах мира на пяти континентах. Он состоит из двух основных и одного дополнительного этапа.

В Первый этап было включено 13 стран: 7 промышленно-развитых (США, Япония, Великобритания, Франция, Германия, Швеция и Италия), одна Восточно-европейская (Венгрия), и пять развивающихся стран (Бразилия, Гана, Египет, Индия и Таиланд). Такой выбор был обусловлен необходимостью отражения многообразия уровней развития, социокультурных традиций, а также желанием оценить различие возможностей некоммерческого сектора в решении значимых общественных проблем в различных регионах.

Анализ данных в каждой стране ведется по пяти основным направлениям:

Исследования 13-ти стран в ходе Первого этапа получили продолжение в апреле 1996 года с началом Второго этапа, который еще не завершен. Проект проходит в 14-ти развитых (Франция, Германия, Япония, Великобритания, США, Австралия, Бельгия, Финляндия, Ирландия, Израиль, Нидерланды, Норвегия и Испания), 6-ти Центрально-Европейских (Чехия, Венгрия, Польша, Румыния, Россия и Словакия) и 6-ти Латиноамериканских странах (Аргентина, Бразилия, Колумбия, Мексика, Перу и Венесуэла), а также в Южной Африке.

Поскольку развивающиеся страны Африки, Азии и Ближнего Востока все еще не охвачены этим международным проектом, было решено добавить ко Второму этапу специальный раздел - анализ развивающихся стран. В исследование будут включены азиатские (Индия, Филиппины, Южная Корея, и Таиланд), африканские (Кения или Уганда, Танзания, Гана и Нигерия или Сенегал) и ближневосточные страны (Египет, Кувейт, Ливан и Марокко).

По окончании Первого этапа проекта Университет Джонса Хопкинса выпустил научные материалы, в которых отражены полученные результаты, в том числе серию книг Johns Hopkins «Non-profit Sector Series» издательства «Manchester University Press». Последние данные, полученные в ходе исследования, опубликованы в книге «Гражданское общество: границы измерения некоммерческого сектора» («Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector» MD: Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, 1999 )

Первый этап проекта на основе исследования 8 стран (США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Швеция, Венгрия и Япония) показал, что некоммерческий сектор значительно шире предполагаемых масштабов. Он обеспечивает работой от 3 до 5% занятых, в том числе предоставляет каждое восьмое рабочее место в сфере услуг. Фактически, соотношение между рабочими местами в некоммерческом секторе и рабочими местами в крупнейших частных фирмах этих стран составляет 6:1, а если добавить к этому добровольную занятость, то 8:1.

Бюджет некоммерческого сектора равен 1,1 триллиона американских долларов – таковы расходы некоммерческих организаций только в тех 23 странах, где удалось собрать достаточно информации. Если представить, что некоммерческий сектор - отдельная страна, она стала бы восьмой в мире по размерам. В этом секторе работает 19 миллионов оплачиваемых работников и 10 миллионов добровольцев.

Одним из, казалось бы, неожиданных результатов исследования, стало то, что развитие некоммерческого сектора не является локальным явлением и не обусловлено какими-либо местными причинами. Более того, некоммерческий сектор, несмотря на разнообразие форм, имеет в разных странах схожую структуру. В частности, сфера деятельности некоммерческих организаций практически во всех исследуемых странах находится в следующих четырех областях: образование, здоровье, социальное обеспечение и культура.

Вопреки общепринятой точке зрения, частные взносы не играют главенствующей роли в финансировании некоммерческой деятельности. Эти взносы в исследуемых странах обеспечивают в среднем 10% от доходов некоммерческих организаций. Государственные субсидии достигают 43% от совокупных доходов некоммерческого сектора, а налоги и сборы 47%.

Не менее, а возможно даже более важным результатом исследования стала попытка объяснения стремительного развития некоммерческого сектора в конце ХХ столетия.

Одну из причин этого прорыва исследователи видят в росте активности граждан и в переосмыслении традиционной двухфакторной модели «рынок» - «государство». Профессор Лестер М. Саламон считает, что «мы находимся в центре чрезвычайно важного всемирного преобразования. Я называю это глобальная революция общественных союзов («global associational revolution») - колоссальный взлет организованной частной некоммерческой деятельности практически во всем мире. Это, частично, является результатом развития сферы услуг, так как большинство некоммерческих организаций предоставляют разнообразные услуги, например в сфере образования и здравоохранения. Но существуют и другие причины этого явления. Они связаны с общим идеологическим переосмыслением роли государства и рынка, осознанием факта, что существуют границы того, что может обеспечить государство и предложить рынок. Возникает потребность третьего способа обеспечения людей услугами и решения их общественных проблем».

Исследователи университета Джонса Хопкинса с оптимизмом говорят о том, что главная идея, которую несут в себе институты некоммерческого сектора - идея человека, берущего в свои руки инициативу решения общественных проблем, - находит отклик во всем мире.

Значимость интернационального некоммерческого сектора подтверждается, в частности, тем обстоятельством, что в последние годы ООН - наиболее авторитетная международная организация, объединяющая сегодня 188 стран - заметно активизировала свое сотрудничество с неправительственными структурами.

Взаимодействие с мировым сообществом: роль ООН

Неправительственные структуры в той или иной форме сотрудничают с ООН на протяжении всей истории ее существования, то есть последние 55 лет. Еще в 1945 г. в Сан-Франциско, где по инициативе 51 государства была основана Организация Объединенных Наций, около 40 неправительственных организаций не просто высказывали свое мнение в ходе обсуждения основных положений Устава ООН, но отстояли ряд принципиальных позиций. С тех пор это взаимодействие постоянно разрасталось, отрабатывались конкретные формы и механизмы сотрудничества, множились связи. И хотя оценить количество НПО, оказывающих сегодня конкретную помощь в решении международных проблем, можно лишь приблизительно, значимость и эффективность их деятельности неоспоримы.

В общем виде необходимость взаимодействия с неправительственным сектором была заложена уже в основополагающих документах ООН. Так согласно статье 71 Устава ООН Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), будучи одним из основных органов этой организации, «уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию». Положение Устава в дальнейшем было конкретизировано в ряде резолюций ЭКОСОС. Основываясь на этих документах, другие структуры ООН разработали свои положения о порядке официальных отношений с НПО, сформулировали критерии их классификации, условия аккредитации и т.п. При этом как бы ни разнились конкретные схемы взаимодействия, все учреждения системы ООН исходят из единого понимания сущности НПО. Под неправительственной организацией (НПО) понимается любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или межгосударственном уровне^* В Европейской конвенции о признании правосубъектности международных неправительственных организаций (МНПО), принятой Советом Европы 24 апреля 1986 г., выделяются три главных признака МНПО: некоммерческая цель деятельности, создание в соответствии с внутренним актом какого-либо государства, осуществление деятельности по крайней мере в двух государствах.

* «Неправительственные организации и Департамент общественной информации Секретариата ООН: вопросы и ответы». Департамент общественной информации Секретариата ООН. Переведено на русский язык Информационным центром ООН в Москве

Отношения с неправительственными организациями поддерживают не только комитеты и департаменты главных органов ООН, но также различные фонды, программы, специальные учреждения, входящие в «семью ООН» и формально не являющиеся ее структурами (см. схему 1). Подобное сотрудничество может носить самый разнообразный характер - от информационного обмена и пропаганды основных принципов ООН, до научных проектов и их практического внедрения. Вопросами взаимодействия с неправительственными организациями занимаются прежде всего несколько специальных подразделений Экономического и Социального Совета и Секретариата ООН. Основной объем работы ложится на плечи одного из четырех постоянных комитетов ЭКОСОС – Комитета по неправительственным организациям, куда входят 19 государств-членов ООН. Именно в его компетенции находятся вопросы предварительного отбора кандидатов на получение консультативного статуса отношений с Советом, а также контроль над деятельностью организаций, этот статус имеющих.

При установлении консультативных отношений с каждой конкретной организацией учитываются характер и круг ее деятельности, а также реальная помощь, которую она способна оказать. Общий консультативный статус предоставляется крупным международным неправительственным организациям, занимающимся практически всеми вопросами, входящими в компетенцию ЭКОСОС. Такие организации должны быть тесно связаны с экономической и социальной жизнью населения своих регионов, их членский состав должен быть значительным и широко представлять основные слои общества. Организациям, специализирующимся по ограниченному кругу вопросов, например, в области занятости, образования или социальной работы и имеющим определенную международную известность в этих областях, предоставляется особый (или специальный) консультативный статус. НПО, к помощи которых Совет может прибегать лишь время от времени по отдельным вопросам, включаются в так называемый Реестр, куда также могут входить организации, имеющие консультативный статус или аналогичные отношения с каким-либо специализированным учреждением «семьи» ООН, например с ЮНЕСКО. Неправительственные организации, имеющие консультативный статус отношений с ЭКОСОС (а таких в настоящее время насчитывается свыше 1700)^*, регулярно собираются на Конференцию неправительственных организаций.

* Ежегодный доклад (1999) Генерального директора Отделения Организации Объединенных Наций в Женеве Владимира Петровского

В структуре Секретариата ООН с неправительственными организациями работают в основном Департамент по экономическим и социальным вопросам и Департамент общественной информации (ДОИ). Неправительственные организации, осуществляющие широкие информационные программы по вопросам, входящим в компетенцию ООН, могут получить ассоциированный статус при ДОИ. Для этого НПО должна не просто разделять идеалы Устава ООН, но и продемонстрировать свои реальные возможности в качестве издателя и распространителя информационных материалов среди определенных аудиторий (представителей СМИ, работников сферы образования, широкой общественности и т.п.). К настоящему моменту ассоциированный статус имеют около 1,5 тысяч НПО. В свою очередь ДОИ обеспечивает таким организациям режим наибольшего информационного благоприятствования, координирует совместные информационные программы, ежегодно публикует справочные материалы о своих партнерах-НПО. Следует отметить, что предоставление неправительственной организации ассоциированного статуса при ДОИ не означает включение ее в систему ООН и не дает такой организации каких-либо специальных привилегий.

Среди прочих структур, входящих в «семью» ООН и постоянно сотрудничающих с НПО, можно выделить Программу развития ООН (ПРООН), под эгидой которой в 1975 г. была создана Служба ООН по связям с неправительственными организациями; Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ), 30% доходов которого обеспечиваются НПО и частными источниками; Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), оперативно сотрудничающее примерно с полусотней НПО; ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), поддерживающую официальные отношения различной категории (сотрудничества, консультативные, оперативные) с более чем 300 неправительственными структурами и фондами. Этот список можно продолжить.

Успешная международная деятельность НПО, особенно в таких областях, как социальное и экономическое развитие, оказание гуманитарной помощи, образование, наука, культура, соблюдение прав человека, гендерные вопросы, а также накопленный ими позитивный опыт совместной работы серьезно укрепили позиции неправительственного сектора в мире. Одновременно это способствовало активизации мобилизационных процессов внутри самого неправительственного сектора, наглядным примером чему могут служить многочисленные встречи НПО на разных уровнях, а главное – их результаты. Наиболее представительными форумами в рамках международного сотрудничества последних лет стали Конференции НПО в Сеуле – «Роль НПО в XXI веке» (октябрь 1999 г.) и в Нью-Йорке – «Форум Тысячелетия для НПО» (май 2000 г.). Текущий год вообще оказался чрезвычайно богатым на подобные мероприятия, проводимые под эгидой ООН для неправительственных организаций («Женщины 2000 – Пекин+5», «Копенгаген+5»). Опубликованный календарь мероприятий, предусматривающих участие НПО с консультативным статусом ЭКОСОС, насчитывает около 300 позиций.

Помимо этого в 1998-2000 гг. во многих регионах мира состоялись национальные и региональные конференции НПО. Главным итогом большинства подобных форумов явилась выработка совместных платформ действий НПО на различных уровнях. Наиболее эффективными оказались объединительные процессы в Европе, где наряду с международными профильными сетями НПО и рядом национальных платформ действий с 1995 г. существует Платформа европейских социальных НПО. Тысячи ее участников поддерживают постоянный информационный обмен, оттачивают механизмы сотрудничества как между собой, так и с государственными структурами.

Но все сказанное не дает оснований для иллюзий относительно перспектив некоммерческого сектора. Его развитие сталкивается с различными трудностями. В частности, в упоминавшемся нами исследовании университета Джонса Хопкинса отмечается, что, несмотря на быстрый рост и расширение возможностей, институты этого сектора все еще довольно уязвимы, а новое тысячелетие бросает им все новые и новые вызовы. Эти вызовы включают в себя слабую информированность общества об этом секторе в большинстве стран, неоднозначную законодательную среду функционирования, недостаточное количество частных инвестиций, трудности выработки совместной с правительством стратегии, а также внутренние вопросы управления сектором.

Чрезвычайно остро стоит в настоящее время вопрос о самостоятельности некоммерческих организаций. На практике они могут оказаться зависимыми от финансовых источников, в том числе государства, частных спонсоров, корпораций. Поэтому, чтобы сохранить независимость, необходим определенный баланс источников дохода некоммерческой организации.

С этими проблемами тесно связаны вопросы профессионализма и инфраструктуры некоммерческого сектора. В новом веке его работникам понадобятся многие профессиональные навыки, а благополучие самого сектора будет зависеть от его инфраструктуры, то есть учреждений, позволяющих сектору сохранять занимаемые позиции. Не менее важны и знания, навыки практической работы, информированность.

Еще один вызов, по мнению исследователей университета Джонса Хопкинса - отсутствие законодательной базы или ее негативная позиция относительно некоммерческого сектора. Во многих странах базовые законодательные системы недостаточно развиты или же в недостаточной степени поддерживают некоммерческие институты.

Любопытно, что все указанные проблемы встают и перед российским некоммерческим сектором, который переживает период становления. С одной стороны, это одно из реальных достижений последнего десятилетия, действительно подтверждающее демократический характер преобразований в России. С другой, - это самый уязвимый, незащищенный и неисследованный сектор экономических и общественных отношений. Именно новое тысячелетие даст ответ на вопрос о том, будут ли и какими некоммерческий сектор и гражданское общество в России.

2. Российский вариант …

Российский некоммерческий сектор: цифры и факты

По состоянию на начало 2000 г. в нашей стране было официально зарегистрировано около 485 тысяч некоммерческих организаций, 56,5% которых являлись негосударственными (274,3 тысячи)^* В среднем на каждые 10 тысяч россиян приходится примерно 19 негосударственных НКО. Учитывая, что в 1989 г., по данным Мирового Банка, подобных структур насчитывалось менее 100 (без религиозных объединений, политических партий, кооперативов и профессиональных союзов) - казалось бы, прогресс очевиден. Тем не менее большинство исследователей весьма критически относятся к уровню и динамике развития российского некоммерческого сектора.

* В государственной статистике специальный учет неправительственных некоммерческих организаций не ведется. Основываясь на действующем российском законодательстве, официальная статистика делит всю совокупность организаций на коммерческие и некоммерческие (НКО). При этом под некоммерческой организацией понимается организация любой формы собственности, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоторые показатели, характеризующие состояние именно неправительственного (негосударственного и немуниципального) некоммерческого сектора, можно получить путем пересчета официальных данных. Однако и в этом случае в совокупность неправительственных НКО остаются включены политические, религиозные организации, профсоюзы и ряд других структур (например, потребительские кооперативы), которые в международной практике не рассматриваются в рамках данного сектора.

Прежде всего, большинство экспертов сходятся в том, что только 20-25% зарегистрированных неправительственных НКО действительно работают.^* В частности, в 1999 г. настоящей проблемой для общественных объединений, являющихся одной из наиболее распространенных организационных форм в некоммерческом секторе, стала их обязательная перерегистрация. Вольная трактовка органами юстиции российского законодательства, формальные придирки и подчеркнутая незаинтересованность в результатах этого мероприятия привели к тому, что в первоначально установленные сроки удалось перерегистрироваться в лучшем случае трети общественных объединений. Таким образом, официальная статистика весьма туманно характеризует реальную динамику развития некоммерческого сектора. С определенной долей уверенности можно лишь констатировать сам факт постепенного роста общего количества некоммерческих структур в стране.

* Бондаренкова Г.П. «Развитие третьего сектора, как инструмент социальной адаптации населения». Высшая школа экономики, М., 1999

Последние годы отличаются от начала 90-х более равномерным распределением некоммерческих структур по территории России. Хотя лидерство по-прежнему удерживают центральные области и прежде всего столица, неправительственные некоммерческие организации перестали быть экзотикой и для провинции. К началу 2000 г., по сведениям Госкомстата РФ, в Центральном районе было зарегистрировано около четверти всех неправительственных НКО, в том числе в Москве – 11%, в Северо-Западном – около 8% (из них половина – в Санкт-Петербурге), в Поволжье – 11%, на Урале – 14%, в Западной Сибири – 10%. Интересно, что различная населенность территорий на сложившейся картине практически не отражается (см. рисунок ).

Постепенно меняется видовая структура некоммерческого сектора. За последние годы она ощутимо сместилась в сторону социальных, практических видов деятельности и, тем самым, приблизилась к международному стандарту. Так, по экспертным расчетам Инкорвуза,^* доля правозащитных и экологических организаций, составлявших в 1994 г. около 23% всех неправительственных НКО, в 1999 г. сократилась до 8% (см. рисунок 2 на стр.14). В то же время существенно выросло количество организаций, занимающихся благотворительностью, образованием, культурой и другими социальными вопросами.

Это именно те сферы, которым уделяют первостепенное внимание и зарубежные НПО, хотя в национальном контексте приоритеты могут варьировать. Например, основной сферой деятельности американских НПО традиционно является здравоохранение, французских и итальянских - благотворительность, венгерских - культура.

^* Доклад Центра развития демократии и прав человека «О состоянии некоммерческого сектора в России и его вкладе в социально-экономическое развитие страны», ноябрь 1999 – март 2000

Часто российский некоммерческий сектор вынужден решать социальные проблемы, с которыми государственные органы по различным причинам не справляются. Это помогает преодолеть прочно укоренившееся в наших соотечественниках недоверие к деятельности любых добровольных организаций. По оценкам Центра развития демократии и прав человека, в 1998 г. услугами НКО воспользовались более 21% населения страны. Правда, оценки ВЦИОМ значительно скромнее – по его сведениям, лишь12-13% граждан прибегали в 1998 г. к подобным услугам.1 В любом случае речь идет о десятках миллионов россиян, получивших необходимую им помощь. Независимые исследования свидетельствуют, что зачастую услуги некоммерческого сектора не просто более эффективны, а вообще уникальны для региона - аналогов им нет ни в государственной, ни в коммерческой сфере.

Тем не менее российские некоммерческие организации пока еще играют несоизмеримо меньшую роль в инфрастуктуре общества, чем в развитых зарубежных странах. Например, во Франции в ведении НПО находятся все программы по работе с детьми на местном уровне.

Динамичное развитие некоммерческого сектора проявляется не только в увеличении численности организаций, количества пользователей и перечня услуг, но и в создании дополнительных оплачиваемых рабочих мест, что для России особенно актуально. Однако, по имеющимся сведениям, доля экономически активных россиян, занятых в этом секторе, включая добровольцев, не превышает 2% (1996 г.),^* а всего подобной деятельностью когда-либо занимались только 4% граждан (ВЦИОМ, 1998 г.).^* Позиции некоммерческого сектора на рынках труда развитых стран значительно сильнее (см. рисунок 3 на стр.16). Кроме того, там широко распространена и всячески поддерживается практика добровольчества. Официальным признанием этого факта стало провозглашение 2001 года, открывающего новое тысячелетие, Международным годом добровольцев. Инициативу ООН уже поддержали 123 страны мира.

* Обзор Центра развития демократии и прав человека «Налогообложение и экономика некоммерческих организаций: международная практика»
* Доклад Центра развития демократии и прав человека «О состоянии некоммерческого сектора в России и его вкладе в социально-экономическое развитие страны», ноябрь 1999 – март 2000

Низкая активность российского некоммерческого сектора на рынке труда непосредственно связана с его скудным финансированием. Вопросы финансового обеспечения основной деятельности в последние два года только обострились. Дело в том, что в отличие от зарубежных НПО, активно поддерживаемых национальными правительствами, бюджеты российских некоммерческих организаций, несмотря на многообразие потенциальных источников доходов, в реальности минимум на 3/5 формировались за счет частных пожертвований (см. «Третий сектор в России», №2(37), март 1999 г.). При этом значительная часть некоммерческих структур, в силу специфики основной деятельности, вообще могла рассчитывать только на пожертвования, например, правозащитные, экологические, ряд досуговых объединений. После августовского кризиса 1998 г. этот источник поступлений существенно обмелел, впрочем как и государственная поддержка некоммерческого сектора. Например, в бюджете Москвы в 1998 г. на оплату услуг некоммерческих организаций было выделено лишь 2,7 млн. рублей. Для того чтобы выжить, многим из них пришлось увеличить объемы коммерческой деятельности, и результаты не замедлили сказаться - НКО попали под пристальное внимание налоговых органов.

Нет ничего удивительного в том, что, по сведениям Госкомстата РФ, в 1998 г. денежные доходы НКО, обслуживающих домашние хозяйства, на треть формировались за счет поступлений от платных услуг, оказанных населению, и операционных доходов, тогда как доля поступлений из государственного бюджета едва превысила 6%, а спонсорских пожертвований и гуманитарной помощи - 12%. В то же время отчисления этих организаций на социальные нужды (т.е. государству) достигали в том же периоде 8,5% всех расходов, а с учетом оплаты труда работников и прочих текущих затрат – суммарная доля расходов на самообеспечение перевалила за 60%. После приведенных расчетов становятся более понятными претензии той части населения, которая считает, что некоммерческий сектор в основном существует для выживания тех, кто в нем работает, а не для служения обществу. С другой стороны, остается открытым вопрос, виноваты ли в этом сами неправительственные НКО, учитывая, что по данным КАФ годовой бюджет 70% из них не превышает 10 тысяч долларов, а многие вообще работают бесплатно и с нулевым бюджетом.^*

Таким образом, отдавая должное определенным достижениям некоммерческого сектора, особенно в решении социальных проблем общества, приходится констатировать, что в настоящее время он работает в условиях сокращающегося финансирования, ограниченных человеческих ресурсов, скудной материальной базы, иначе говоря - на износ. Сложившееся положение в первую очередь связано с тем, что эта сфера по-прежнему не воспринимается как необходимая, неотъемлемая часть экономической системы демократического общества. Роль неправительственных НКО недооценивается ни государством, ни населением, хотя их деятельность может быть весьма эффективной. Так, в 1998 г. некоммерческие организации Санкт-Петербурга и области привлекли в социальную сферу более 20 млн. долларов из внебюджетных источников, в Краснодарском крае - около 14 млн.1 По существующим экспертным оценкам, огромный потенциал некоммерческого сектора реализуется сегодня в лучшем случае на 10-15%.^*

* Доклад Центра развития демократии и прав человека «О состоянии некоммерческого сектора в России и его вкладе в социально-экономическое развитие страны», ноябрь 1999 - март 2000
* Бондаренкова Г.П. «Развитие третьего сектора, как инструмент социальной адаптации населения». Высшая школа экономики, М., 1999

Итак, российский некоммерческий сектор несомненно функционирует и развивается, результаты его деятельности фиксируются государственной статистикой, но при этом он до сих пор не рассматривается как специальный объект статистического изучения. Все имеющиеся в настоящее время официальные оценки состояния неправительственных НКО значительно ближе к экспертизе, чем к статистическому учету. Например, точно рассчитать суммарный оборот российских неправительственных НКО и их долю в ВВП, затраты труда добровольцев - вообще не представляется возможным. Подобное противоречие неизбежно порождает искаженное представление о российском некоммерческом секторе как о явлении, приводит к недооценке его реальных возможностей и проблем.

Законодательная база российского некоммерческого сектора

В ст. 30 действующей Конституции РФ (1993 г.) записано, что каждый гражданин «имеет право на объединение», причем «свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Данное конституционное право включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать или не вступать в уже существующие объединения, а также право беспрепятственно выходить из них. Оно может осуществляться гражданами, достигшими 18 лет, а применительно к профсоюзам, молодежным общественным объединениям - 14 и детским объединениям - 10 лет.

В 1994 г. конституционные положения получили дальнейшее развитие в Гражданском кодексе, где в ряде статей были закреплены понятие некоммерческой организации как юридического лица, основные характеристики некоторых форм некоммерческих организаций (в частности общественных и религиозных объединений, фондов, их ассоциаций и союзов) и правовые основы их деятельности. Само же понятие некоммерческой организации как субъекта правоотношений впервые было введено Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.

Кроме этого, до 1995 г. на территории России действовал Закон СССР «Об общественных объединениях» (принятый в октябре 1990 г.), который впервые заменил разрешительный порядок возникновения общественных организаций в нашей стране на регистрационный, положив начало правовому регулированию отношений в некоммерческом секторе.В дальнейшем на его основе был разработан одноименный Закон РФ, который вступил в действие в мае 1995 г.

В настоящее время количество законов и подзаконных актов, содержащих нормы, регулирующие деятельность НКО, исчисляется уже сотнями, а сами нормы относятся к различным отраслям права. Они присутствуют в международных договорах и иных международных документах, имеющих силу на территории России; Конституции Российской Федерации; федеральных конституционных законах; федеральных законах; нормативных правовых актах субъектов РФ; Указах Президента РФ; постановлениях Правительства РФ; нормативных правовых актах органов исполнительной власти; корпоративных (локальных) нормативных актах НКО; договорах, а также в актах судебной власти. Некоммерческие организации - полноценные субъекты права, хотя и обладают специальной правоспособностью, то есть вправе осуществлять только те виды деятельности, которые содержатся в их уставе. Правовое регулирование деятельности НКО включает обширный перечень вопросов, в том числе порядок взаимоотношений НКО между собой, с гражданами, с государством и с бизнесом, но главным остается установление их правового статуса.

Основы деятельности некоммерческого сектора на территории России, заложил Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях», вступивший в силу 12 января 1996 г. В нем определены правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, закреплены правила формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей и участников, основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. В соответствии с этим законом, НКО могут создаваться для достижения самых разнообразных общественно полезных целей: социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи и т.п.

Законом определено несколько организационно-правовых форм НКО, различающихся по условиям создания, деятельности, реорганизации и ликвидации организаций. Хотя в настоящее время уже насчитывается около 20 различных форм НКО, их перечень остается открытым. Формы НКО достаточно разнообразны, тем не менее среди них можно выделить три основные группы:^*

Для совершенствования правового регулирования наиболее распространенных форм НКО были приняты специальные законодательные акты. Так 19 мая 1995 г. (еще до принятия ФЗ «О некоммерческих организациях») вступил в действие Федеральный закон «Об общественных объединениях», согласно которому «под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Законом установлены следующие организационно-правовые формы общественных объединений, различающиеся, в первую очередь, по вопросу о членстве и целям:

Следует заметить, что закон содержит ряд противоречивых положений, которые существенно затрудняют функционирование НКО без образования юридического лица и тем самым противоречат Конституции РФ. Определенные противоречия существуют также между различными законами, регулирующими некоммерческий сектор.

* Юрьев С.С. «Правовое регулирование деятельности некоммерческой организации в РФ», Москва, 1999 г.

Правовое регулирование благотворительной деятельности началось в 1995 г. с принятием Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», который закрепил особенности создания и деятельности благотворительных организаций, цели благотворительной деятельности и возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. Законом установлено, что благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений (при условии, что ее учредителем является благотворительная организация) и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций. Благотворительные организации обязаны заниматься только благотворительной деятельностью и расходовать денежные средства исключительно на благотворительные программы. При этом особо подчеркивается, что «направление денежных и иных материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям, а также поддержка политических общественных объединений и избирательных кампаний благотворительной деятельностью не является». Также для благотворительных организаций установлен более строгий, чем для других НКО, режим контроля над расходованием денежных средств и имущества.

К сожалению, данный закон до сих пор по существу не работает, поскольку он слабо подкреплен другими законодательными актами.

Кроме перечисленных документов, отдельные виды некоммерческой деятельности регулируются Законами РФ «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г., «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г., «О поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. Законодательством достаточно подробно определена деятельность некоммерческих организаций в сфере образования, науки и культуры (например, в Законе РФ «Об образовании», редакция от 13 января 1996 г.).

Несмотря на обилие нормативных документов, затрагивающих вопросы функционирования некоммерческого сектора, правового определения требует еще множество существенных моментов. Одним из них, бесспорно, является вынужденная коммерческая деятельность НКО. С целью урегулирования этого и ряда смежных вопросов в начале 2000 г. на рассмотрение в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями». Его авторы - депутаты Госдумы и представители некоммерческого сектора - попытались, прежде всего, более четко разграничить основную и предпринимательскую деятельность НКО, поскольку от этого во многом зависит статус организации, ее права и обязанности. Предпринимательская деятельность неправительственной НКО определяется в законопроекте как «приносящее прибыль производство товаров, работ и оказание услуг, отвечающих целям создания неправительственной некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и товариществах в качестве вкладчика». Кроме этого, в документе формализовано понятие уставной (основной) деятельности и определен порядок ее ведения. В целях более строгого контроля над расходами, предусмотрено ограничение расходования средств на содержание организации, а также установлено, что не менее 70% поступлений от предпринимательства в любой форме должно использоваться на финансирование уставных целей организации.

Законопроект содержит ряд правовых норм, касающихся труда добровольцев, к которым относятся «граждане, принимающие участие в реализации программ (проектов) неправительственной некоммерческой организации в форме безвозмездного труда, либо безвозмездно выполняющие административно-управленческие функции в интересах неправительственной некоммерческой организации». В действующем законодательстве понятие «доброволец» содержится только в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Статус добровольцев, работающих в иных НКО не определен, поэтому им нельзя на законном основании оплатить командировочные расходы, их подпись неправомочна, они являются причиной множества конфликтов с внебюджетными фондами. В настоящее время законопроект еще дорабатывается, но уже сейчас не вызывает сомнения, что его принятие будет способствовать дальнейшему развитию правовой базы некоммерческого сектора.

Итак, можно констатировать, что действующая законодательная база российского некоммерческого сектора требует существенного уточнения, она значительно отстает от темпов развития самого сектора и в ряде случаев становится препятствием его дальнейшего становления. С одной стороны, это вполне объяснимо, так как первый на территории бывшего СССР закон, регулирующий деятельность общественных объединений, появился в 1990 г., то есть законодательное оформление некоммерческого сектора охватывается десятилетним периодом, наполненным политической нестабильностью, экономическими кризисами, социальной апатией и растерянностью. Активизация законотворческой работы в этом направлении связана с пятью последними годами. Знаменательно, что эта активность обусловлена не столько зрелостью субъектов законодательной инициативы, сколько осознанием своих проблем и способностью солидаризироваться для их решения со стороны самого некоммерческого сектора. Отражением этого факта является движение 647 организаций - участников Общероссийской коалиции некоммерческих организаций «За справедливое налогообложение НКО».

Некоммерческий сектор и политика налогообложения^*

Базовыми документами, регулирующими налогообложение деятельности организаций всех секторов экономики, в настоящее время являются:

Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (с посл. изм. и доп. от 2 января 2000 г.),^*

Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. №2118-1 (с посл. изм. и доп. от 8 июля 1999 г.),

Закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27 декабря 1991 г. №2116-1 (с посл. изм. и доп. от 4 мая 1999 г.),

Закон «О налоге на добавленную стоимость» от 6 декабря 1991 г. №1992-1 (с посл. изм. и доп. от 27 мая 2000 г.),

Закон «О налоге на имущество предприятий» от 13 декабря 1991 г. №2030-1 (с посл. изм. и доп. от 4 мая 1999 г.),

Закон «О подоходном налоге с физических лиц» от 7 декабря 1991 г. №1998-1 (с посл. изм. и доп. от 2 января 2000 г.),

Закон «О таможенном тарифе» от 12 мая 1993 г. №5003-1 (с посл. изм. и доп. от 27 мая 2000 г.).

* В разделе использованы материалы парламентских слушаний «О едином порядке осуществления деятельности и отчетности некоммерческих организаций и о внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», включая аналитические записки, подготовленные различными неправительственными некоммерческими организациями, в частности Центром развития демократии и прав человека
* В июне 2000 г. Государственная Дума РФ во втором чтении приняла, внесенную Правительством вторую часть Налогового кодекса. Где речь, в частности, идет о Главе 25 («Единый социальный налог») и о подоходном налоге с физических лиц

Кроме того, существует еще целый ряд нормативных документов, в том числе принятых Правительством РФ, регулирующих различные аспекты отношений между некоммерческим сектором и налоговыми институтами. По оценке Центра развития демократии и прав человека, в настоящее время в Российской Федерации действует более 40 типов различных налогов, которые в той или иной степени распространяются на российские НКО. Коротко остановимся на основных налогах, выплачиваемых некоммерческими организациями, заметив, что по российскому законодательству НКО могут осуществлять коммерческую деятельность, но только непосредственно связанную с реализацией уставных задач организации. Соответственно налогообложение НКО существенно различается в зависимости от того ведет или не ведет организация коммерческую деятельность (см. схему ).

Налогообложение доходов, в виде начисления налога на прибыль и налога на добавленную стоимость (НДС), является обязательным для всех НПО, занимающихся любыми видами предпринимательской деятельности.^* При отсутствии предпринимательской деятельности НПО платит эти виды налогов только при условии безвозмездной передачи (или получении) имущества или продаже ненужного имущества. Некоммерческие организации платят эти налоги в общеустановленном порядке (в тех же размерах, что и коммерческие организации): налог на прибыль начисляется в размере 35% облагаемой прибыли, из них 13% налога перечисляется в федеральный бюджет и 22% идет в региональные и местные бюджеты; ставки НДС - 10% по продовольственным товарам (за исключением подакцизных) и 20% - по остальным товарам (работам, услугам) и подакцизные продуктам питания.

* Все виды доходов от предпринимательской деятельности в НПО облагаются всеми налогами на общих основаниях и на тех же условиях, что и доходы коммерческих организаций

Плательщиком налога на имущество становятся НПО, имеющие в собственности имущество. В этом случае ставка налога устанавливается не выше 2% от налогооблагаемой базы (основные средства, нематериальные активы, запасы и затраты).

Некоммерческие организации, имеющие в своем штате оплачиваемых сотрудников, становятся плательщиком некоторых налогов, сборов и взносов, которые начисляются на фонд заработной платы. К ним, в частности, относятся, например, транспортный налог, который уплачивается в размере 1% от фонда оплаты труда. Такой же размер налога в региональный бюджет изымается в виде сбора на нужды образовательных учреждений.^* Кроме того, они перечисляют взносы в государственные внебюджетные социальные фонды и являются налоговыми агентами по подоходному налогу с физических лиц. Действующий порядок начисления и уплаты подоходного налога, а также взносов во внебюджетные фонды для НПО тот же, что и для организаций государственного и коммерческого секторов.

НПО могут стать, при определенных обстоятельствах, а именно в случае ввоза на территорию РФ и вывоза с нее товаров (любое движимое имущество, в том числе валюта) плательщиками таможенной пошлины.

* Уплата данного сбора некоммерческими организациями, не занимающимися предпринимательством, производится за счет целевого финансирования. При ведении предпринимательской деятельности расходы НПО по уплате этого сбора относятся на финансовые результаты их коммерческой деятельности

Некоммерческие организации, которые имеют доходы от предпринимательской деятельности, кроме вышеперечисленных налогов, облагаются налогом на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, входящим в группу местных налогов. Ставка налога не превышает 1,5% объема реализации работ и услуг, произведенных НПО.

Законом «О некоммерческих организациях» (глава 6, ст.31, п.1) предусмотрена возможность оказания экономической поддержки НПО со стороны органов власти. К одной из таких форм помощи, согласно закону, относится предоставление льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей. Льготы по налогообложению могут иметь некоммерческие организации, созданные в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан. Это положение так же предусмотрено действующим налоговым законодательством. Кроме того, эти льготы должны распространяться не только на отдельные виды НПО, но и на отдельные виды их предпринимательской деятельности. Вместе с тем, некоторые льготы по уплате налогов предполагается предоставлять гражданам и организациям, оказывающим НПО материальную поддержку. Заметим, что в настоящее время негосударственные некоммерческие организации имеют в целом меньше налоговых льгот, чем государственные некоммерческие организации. Из числа НПО наибольшие налоговые льготы предоставлены организациям инвалидов и религиозным организациям. Весьма значительные льготы по налогам предоставлены организациям культуры и народного образования.

Какие же конкретно налоговые льготы предоставляет НПО и их спонсорам российское законодательство?

При условии использования доходов по целевому назначению полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль:

Льготным налогообложением прибыли (освобождается от уплаты налога часть прибыли), при условии направления ее на осуществление уставной деятельности, сегодня могут воспользоваться лицензированные негосударственные образовательные учреждения и предприятия, находящиеся в собственности творческих союзов.^*

Не зависимо от того, занимается ли НПО предпринимательской деятельностью или нет, льготы по уплате налога на добавленную стоимость предоставляются им по отдельным видам товаров, работ или услуг в общеустановленном порядке. От уплаты НДС освобождаются товары (за исключением подакцизных), работы и услуги, производимые и реализуемые общероссийскими общественными организациями инвалидов или организациями, среди работников которых не менее 50% общей численности составляют инвалиды и уставной капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов. Данная льгота распространяется на некоторые виды деятельности некоммерческих организаций, например, на услуги религиозных объединений, на образовательные и медицинские услуги (в том числе по уходу за престарелыми и больными). Вместе с тем, от налога на добавленную стоимость освобождаются товары (работы, услуги) реализуемые (выполненные, оказанные) или ввозимые на территорию РФ в качестве безвозмездной помощи.

* См. Инструкцию ГНС РФ от 10 августа 1995 г., № 37, п.4.3

Кроме того, освобождены от уплата налога на имущество общественные организации инвалидов, религиозные организации и объединения, национально-культурные общества, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие товарищества, а также общественные объединения и ассоциации, не занимающиеся коммерцией и осуществляющие свою деятельность только за счет целевых взносов и отчислений граждан, организаций и предприятий. Льготы по этому налогу (помимо перечисленных НПО) имеют некоммерческие организации, использующие личное имущество исключительно для нужд образования и культуры, а также некоторые виды деятельности некоммерческих организаций.

Освобождены от уплаты взносов во все государственные внебюджетные фонды: ^*

* См. Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» от 4 января 1999 г. №1-ФЗ (с изм. от 25 октября 1999 г.), ст.6, п.б

Вместе с тем, согласно федеральному законодательству, любые виды добровольных пожертвований и взносов частных лиц в некоммерческие организации, в частности, не облагаются налогом на прибыль. Помимо этого, например, не облагаются налогом на добавленную стоимость денежные пожертвования (спонсорские средства), направленные на целевое финансирование НПО, не осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Организации, оказывающие помощь некоммерческим организациям в виде спонсорских (денежных или натуральных) пожертвований, в форме оказания безвозмездных (или на льготных условиях) услуг или добровольческого труда имеют льготу по уплате налога на прибыль.^* Однако воспользоваться этой льготой практически могут организации, осуществляющие лишь денежные пожертвования, направленные:

* См. Закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27 декабря 1991 г. №2116-1 (с посл. изм. и доп. от 4 мая 1999 г.), ст.6, п.1-в

Организациям-жертвователям воспользоваться своим правом на льготы по уплате налога на прибыль при условии передачи пожертвований в натурально-вещественной форме или в форме оказания благотворительных бесплатных услуг (или услуг на льготных условиях) весьма затруднительно. Поскольку сегодня налоговое законодательство не располагает механизмом реализации налоговых льгот при пожертвованиях в иных, кроме денежных, формах.

С конца 1995 г. правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот. В применении к некоммерческим организациям это выражается в отмене ряда льгот по налогообложению осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Так, в 1993-1995 гг. библиотеки, музеи, филармонические коллективы были освобождены от налога на прибыль. С января 1996 г. действие этой льготы ограничено только прибылью, полученной от основной деятельности данных учреждений, причем из их числа исключены негосударственные организации. В 1991-1995 гг. не облагалась налогом прибыль коммерческих организаций, находящихся в собственности благотворительных фондов и творческих союзов, направляемая на осуществление уставной деятельности данных некоммерческих организаций. С 1996 г. такая льгота осталась только для предприятий, принадлежащих творческим союзам.^*

Итак, даже поверхностный анализ налоговой политики по отношению к некоммерческому негосударственному сектору свидетельствует о том, что в России не существует унифицированных налоговых правил, учитывающих особенности некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на достижение общественного благополучия. Поэтому НКО облагаются практически всеми налогами и вынуждены доказывать свое право на получение отдельных льгот. Исключение составляют лишь некоторые категории НКО (организации инвалидов, религиозные организации), деятельность которых освобождается от уплаты таких, например, налогов, как налог на прибыль.

* Использованы материалы, опубликованные в книге «Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества», подготовленной авторским коллективом: О.Макаренко, Б.Рудник, С.Шишкин, Л.Якобсон. Центр региональных экономических исследований. Москва 1997 г.

Поскольку вся коммерческая деятельность некоммерческих организаций облагается налогами на прибыль, эквивалентными налогам с коммерческих организаций, а прибылью в практике российского налогообложения считаются все средства, в том числе вырученные в результате, например, выставки-продажи детских поделок, или взносы участников конференции, идущие на компенсацию расходов по ее организации и на поддержание уставной деятельности организации - основной проблемой действующей системы налогообложения НКО является сегодня отсутствие четкого разграничения между целевой некоммерческой деятельностью и предпринимательской деятельностью НКО. Это приводит как к опасности обложения «предпринимательскими» налогами некоммерческой деятельности и целевых поступлений, так и к вынужденному отказу НКО от выполнения любых договорных работ. Последнее служит одним из основных источников дохода НКО в мировой практике и обеспечивает их финансовую стабильность, увеличивая потенциал НКО в решении социальных задач. В России этот потенциал не реализован и постоянно находится под угрозой дальнейшего ограничения со стороны государственной власти.

Существующая налоговая система вынуждает многие честные организации балансировать на грани закона и в то же время не ставит барьеры на пути злоупотреблений со стороны нечистоплотных дельцов, так как отсутствует необходимая степень прозрачности финансовой отчетности НКО и адекватные возможности для государственного и общественного контроля.

В отличие от России в большинстве развитых европейских стран государство предоставляет некоммерческим организациям благоприятный налоговой режим. Их налогообложение практически по всем видам налогов отличается от взимания налогов с государственных и коммерческих организаций. Виды налогов и их ставки определяются исходя из статуса НПО (благотворительные они или не благотворительные), который определяется на основании уставных целей и характера основной деятельности. Благоприятный налоговый режим, например, обеспечивает Великобритания, полностью освобождая более 300 тыс. благотворительных организаций от налога на прибыль. Здесь не взимается налог с прибыли, полученной дочерними коммерческими организациями и направленной обратно НПО для осуществления благотворительной деятельности, а также полученной от сдачи в аренду недвижимости или земли. Не облагаются налогом на прибыль годовые проценты по вкладам и дивиденты. Освобождены от НДС пожертвования в натуральной форме и строительство учреждений для детей и стариков. В Италии не взимается налог на прибыль со всех видов доходов от деятельности НПО, включая и оказание платных услуг. Некоммерческие ассоциации Швеции, приобретая товары и услуги, не платят НДС. Полностью освобождены от налога на имущество (как движимое, так и недвижимое) НПО в Чехии и Канаде.^*

Иными словами, принципы налогообложения некоммерческих организаций в развитых экономически странах исходят из необходимости поддерживать негосударственную экономическую деятельность и основаны на целесообразности освобождения НПО от налогов, в том числе с доходов, полученных от хозяйственной деятельности, но при условии использования доходов строго на уставную деятельность.

Таким образом, очевидны как проблемы налоговой политики по отношению к некоммерческому негосударственному сектору в России, так и возможные варианты их решения. Необходимы воля и желание. Они были продемонстрированы прежде всего самими неправительственными организациями. «Мы не просим льгот, мы требуем справедливых налогов» - так называлась общественная кампания, объединившая более 700 организаций из 50 регионов страны. Она длилась почти 2 года и завершилась пакетом законопроектов, предложенных депутатам Государственной Думы сначала для обсуждения, а затем для совместной работы.

* Налогообложение и экономика некоммерческих организаций: международная практика. Центр развития демократии и прав человека, март 2000 г.

Представленные проекты законов не ставили своей задачей ввести какие-то дополнительные льготы для НКО; в них нет выделения типов или категорий некоммерческих организаций: они предусматриваются для всего сектора; и наконец, они приводят конкретные налоговые законы в соответствие с принципами налогообложения, продиктованными первой частью Налогового кодекса. Остановимся подробнее на концепции предложенных законопроектов.

Проект Закона «О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями» определяет более четкую грань между основной (уставной) деятельностью НПО и предпринимательской деятельностью, а именно: формализовано понятие уставная, или основная деятельность и определен порядок ведения этой деятельности. Более точную и полную оценку деятельности неправительственным некоммерческим организациям призваны дать программы или проекты, определяемые в качестве «единицы счета» уставной деятельности. Устанавливается более строгий порядок расходования средств НПО (вводится ограничение расходования средств на их содержание). Законодательно определен правовой статус волонтера и признана возможность формирования имущества НПО за счет добровольческого труда.

При рассмотрении проекта Закона «О внесении дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации» необходимо учесть, что статья 39 Налогового кодекса РФ имеет очень большое значение для деятельности некоммерческих организаций, поскольку дает нормативное определение понятия «реализация товаров, работ или услуг», что, в свою очередь, сказывается на порядке налогообложения. По общему правилу, установленному этой статьей, реализацией товаров, работ или услуг признается передача товаров, результатов работ, оказание услуг на возмездной основе. В качестве исключения реализацией может признаваться и безвозмездная передача товаров, результатов работ, оказание услуг в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. В то же время Налоговый кодекс определяет круг ситуаций, когда передача товаров (в том числе основных средств), безусловно, не признается реализацией. Изменения, внесенные в пункт 3 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 9 июля 1999 г., отнесли к таким ситуациям и передачу основных средств, нематериальных активов и (или) иного имущества некоммерческим организациям на осуществление основной уставной деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, чем частично учли специфику некоммерческого сектора экономики. Однако необходимо сделать еще один шаг в этом направлении.

Для коммерческой организации безвозмездная передача имущества является исключительной ситуацией, тогда как некоммерческие организации в своем большинстве и преимущественно осуществляют именно безвозмездную передачу имущества, результатов работ, оказывают услуги на безвозмездной основе. С точки зрения налогового права очень важно четко разграничивать эту уставную, то есть бескорыстную, деятельность и предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций. Это позволит в полной мере учесть в конкретных налоговых законах (а в будущем - во второй части Налогового кодекса) специфику налогообложения некоммерческих организаций.

При рассмотрении проекта Закона «О внесении дополнений в статью 3 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» важно учитывать, что в настоящее время объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость являются обороты по передаче безвозмездно или с частичной оплатой товаров (работ, услуг) другим предприятиям или физическим лицам, что создает значительные и порой неразрешимые проблемы в деятельности некоммерческих организаций. Некоммерческие организации в своем большинстве и преимущественно осуществляют именно безвозмездную передачу имущества, результатов работ, оказывают услуги на безвозмездной основе. С другой стороны, одним из источников формирования их имущества являются пожертвования юридических лиц, в частности коммерческих организаций.

Изменения, внесенные в пункт 3 статьи 39 Налогового кодекса Российской Федерации Федеральным законом от 9 июля 1999 г. привели к тому, что передача основных средств, нематериальных активов и (или) иного имущества некоммерческим организациям на осуществление основной уставной деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, перестала считаться реализацией товаров, работ или услуг. Однако это никак не повлияло на вопросы налогообложения, поскольку Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» относит к облагаемому обороту и обороты по безвозмездной передаче товаров (работ, услуг) другим предприятиям, не используя при этом термин «реализация». Таким образом, с точки зрения налогообложения, изменения в Налоговый кодекс от 9 июля 1999 г., не нашедшие отражения в конкретном налоговом законе, становятся бессмысленными. В то же время необходимость платить НДС с безвозмездных пожертвований, даже если сумма этого налога незначительна, оказывает крайне отрицательное влияние не только на развитие благотворительности, но и в целом на степень уважения к закону тех, кто непосредственно сталкивается с этой проблемой. Коммерческим организациям, имеющим неиспользованное имущество или некондиционный товар, выгоднее это имущество уничтожить, чем передать его некоммерческим организациям, которым оно могло бы пригодиться. Необходимо подчеркнуть, что моральный аспект решения этой проблемы важнее финансового, так как передающая сторона (благотворитель) в денежном отношении выигрывает очень мало: при безвозмездной передаче имущества «входной» НДС к зачету не принимается и должен быть отнесен на источник финансирования - в данном случае на прибыль. Таким образом, уменьшение суммы НДС влечет за собой увеличение налога на прибыль, что, тем не менее, психологически более приемлемо для потенциальных благотворителей.

Второе дополнение в данном законопроекте связано с деятельностью самих некоммерческих организаций, для которых безвозмездная передача товаров, безвозмездное выполнение работ и оказание услуг является зачастую смыслом существования. Включение в объект налогообложения НДС оборотов по передаче безвозмездно товаров (работ, услуг) часто ставит их перед необходимостью либо совершить налоговое правонарушение, либо прекратить работу, так как у них отсутствуют реальные источники дохода, за счет которого можно было бы уплатить налог.

Проект Закона «О внесении изменений в статью 2 Закона Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» исходит из того, что в настоящее время налог на прибыль платят некоммерческие организации, имеющие доходы от предпринимательской деятельности. Необходимость и справедливость такого положения дел не подвергается сомнению. Проблема с уплатой налога на прибыль некоммерческими организациями связана с отсутствием законодательного определения предпринимательской деятельности (и соответственно, доходов от предпринимательской деятельности) для целей налогообложения. Определение предпринимательской деятельности, содержащееся в Гражданском кодексе РФ, как самостоятельной, осуществляемой на свой риск, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг фактически не используется в правоприменительной практике. Анализ инструкций и писем Министерства по налогам и сборам, как зарегистрированных, так и незарегистрированных Минюстом, позволяет утверждать, что для целей налогообложения налоговые органы понимают под предпринимательской любые доходы, самостоятельно полученные организацией. Такие признаки, как самостоятельный характер деятельности, направленность на систематическое получение прибыли, при этом игнорируются. Результатом сложившейся ситуации является правовая неопределенность во многих частных вопросах уплаты налога на прибыль некоммерческими организациями.

Предлагаемое дополнение позволит более точно в целях налогообложения определить, что является, а что не является доходами от предпринимательской деятельности некоммерческих организаций. Это, в свою очередь, снимет ряд проблем, связанных с уплатой налога на прибыль некоммерческими организациями. Например, предлагается отнести к целевым поступлениям выплаты некоммерческим организациям на осуществление их уставной деятельности (не связанной с предпринимательством), произведенные хозяйственными организациями, уставной капитал которых состоит полностью из вкладов этих НПО. Смягчить дискриманационный характер налогообложения НПО, кроме этого, поможет и такое дополнение, как нормативное определение гранта (безвозмездность, целевой характер, конкурсное распределение).

Проект Закона «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О налоге на имущество предприятий» позволит упорядочить предоставление льгот и поставить все НПО в относительно равные условия по оплате налога на имущество, поскольку значительное число ныне существующих льгот по данному налогу для НПО создает в целом несправедливую и нерациональную ситуацию. Сегодня часть некоммерческих организаций освобождена от этого налога без всяких условий, другая часть НПО освобождается от налога лишь на определенные виды имущества или при определенных условиях, а третья - не освобождены вовсе, было бы справедливо не облагать налогом имущество всех некоммерческих организаций, если оно используется ими исключительно для осуществления уставных целей и не связано с предпринимательской деятельностью.

Проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» призван решить ряд существующих проблем с уплатой подоходного налога, возникающих у некоммерческих, особенно благотворительных организаций. Нерешенность этих проблем свидетельствует о явной налоговой дискриминации НПО и мешает нормальному развитию их некоммерческой, в особенности благотворительной деятельности. Вносимые поправки позволят ликвидировать несправедливость в налогообложении физических лиц, получающих помощь в виде благотворительности. Например, предлагается не включать в налогооблагаемую базу для начисления подоходного дохода сумму материальной помощи, полученной от благотворительных организаций (как российских, так и иностранных). Так же , как это предусмотрено при получении аналогичной помощи от государства (в том числе иностранного) или других источников, в ситуациях, когда помощь оказывается пострадавшим от вооруженного конфликта, землетрясения или техногенной катастрофы, Или, например, предлагается установить одинаковый льготный налоговый режим в отношении грантов, а именно: гранты, полученные физическими лицами от российских благотворительных организаций не должны облагаться подоходным налогом, так же как полученные и от иностранных благотворительных организаций.

И, наконец, проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бухгалтерском учете», внесенные изменения и дополнения нацелены на упорядочение бухгалтерского учета и отчетности в НПО с тем, чтобы максимально отразить специфику их деятельности и сделать прозрачными доходы и расходы этих организаций. Для этого предлагается, во-первых, предусмотреть для некоммерческих организаций особую систему учета, во-вторых, ввести для всех НПО, а не только для общественных объединений упрощенную форму отчетности о целевом использовании средств при условии неосуществления ими предпринимательской деятельности.

Предложенный пакет законопроектов был рассмотрен на парламентских слушаниях в Госдуме 21 марта 2000 г. По итогам слушаний было рекомендовано доработать предложенные законопроекты. При комитете по делам общественных объединений и религиозных организаций была создана специальная рабочая группа, в которую вошли специалисты из ряда неправительственных организаций. В соответствии с регламентом Госдумы налоговые законы были представлены в виде поправок ко второй части Налогового кодекса и рассматриваются в настоящее время в соответствии с планом законопроектных работ. Закон «О порядке ведения основной и предпринимательской деятельности неправительственными некоммерческими организациями» готовится к первому чтению на осень 2000 г.

Таковы результаты активности некоммерческого сектора. И хотя сделанного явно недостаточно, главное произошло: некоммерческий сектор заявил о себе. Теперь важно, чтобы его голос был услышан.

Приглашение к диалогу или «разговор глухого с немым»?

По свидетельству аналитиков Третьего сектора, наряду с проблемами его законодательного оформления и финансового обеспечения, включая налоговую политику, одним из важнейших вопросов его дальнейшего развития является взаимодействие с государством в лице исполнительной и законодательной власти.

Современная международная практика свидетельствует о различных формах диалога между новым негосударственным и традиционными секторами. Однако во всех случаях говорить о завершенности или даже о стабильности сложившихся отношений рано. В русле общих проблем развиваются отношения между властью и некоммерческим сектором и в России.

Конституция РФ гарантирует гражданам России свободу деятельности общественных объединений (Ст. 30), право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (Ст. 32). Естественно, что вторая возможность наиболее полно реализуется через законодательные органы власти.

Говорить о системном, а тем более юридически оформленном взаимодействии некоммерческого сектора и власти в России достаточно сложно. Исполнительная власть как на федеральном уровне, так и на местах имеет контакты с различными некоммерческими неправительственными организациями. Прежде всего, это взаимодействие связано с научной экспертизой либо подготовкой социально-экономических программ. Используется некоммерческий сектор и для реализации социальных решений. Однако эти взаимоотношения трудно назвать окончательно сформировавшимися, и потому они не описываются статистически и не поддаются обобщению. Как правило, это контакты отдельных ведомств с конкретными организациями. Соответственно, сегодня очень трудно определить модели наиболее эффективных для российских условий форм взаимодействия государственного и негосударственного секторов. Есть надежда, что новое правительство, завершив свое оформление, предложит обществу варианты взаимодействия с некоммерческим сектором.

Более наглядно отношения между гражданами и властью проявляются на примере взаимодействия с законодательными органами, в частности, с Государственной Думой РФ.

Поскольку правом законодательной инициативы обладает каждый отдельный депутат, то гражданам или их объединениям теоретически достаточно заручиться поддержкой всего одного народного избранника для того, чтобы попытаться обратить внимание парламентариев на свое предложение.

Наиболее заметно влияние на законодательный процесс различных объединений граждан. Зачастую это «пробивание» соответствующей законодательной инициативы, когда различными способами заостряется внимание общества на определенной проблеме, выдвигаются и широко обсуждаются способы ее решения, ведутся переговоры с парламентариями. Реже представителям заинтересованной общественной структуры удается войти в рабочую группу по предлагаемому законопроекту, поскольку «со стороны» в нее приглашаются только профильные специалисты. Даже принять участие в заседании комитета независимому лицу достаточно сложно, хотя подобная практика не противоречит регламенту.

Значительно легче принять участие в парламентских слушаниях, которые проводятся до первого чтения документа. Правда, их функции достаточно расплывчаты и сводятся в основном к первичной апробации законопроекта на широкой аудитории.

Другим распространенным способом воздействия общественности на формирование законодательства является подготовка независимых экспертиз. Грамотно проведенная экспертиза способна реально повлиять на итоговый текст документа. На этом поле специализируется достаточно много общественных объединений, в первую очередь экологической и социальной направленности, а также профессиональные союзы.

После принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума имеет право вынести его на всенародное обсуждение. Разумеется, результаты такого обсуждения не предполагают прямых юридических последствий, но они могут быть учтены в процессе доработки законопроекта, а главное - общество получает возможность ознакомиться с текстом документа до его принятия. К сожалению, эта возможность депутатами до сих пор практически не используется.

Примером организованного и документально оформленного взаимодействия является Консультативный Совет неправительственных организаций (КС НПО) при Комитете Государственной Думы РФ по международным делам. Созданный в соответствии с рекомендациями парламентских слушаний «Роль и место неправительственных организаций в международном сотрудничестве» в 1996 г. Консультативный Совет НПО ставит своей целью содействовать расширению взаимодействия между неправительственным некоммерческим сектором и Федеральным Собранием, более активному привлечению неправительственных организаций к законотворческому процессу.

В состав Консультативного Совета НПО входит почти 60 неправительственных организаций, завоевавших авторитет своей активной деятельностью в различных сферах нашей жизни. Членом Консультативного Совета может быть организация, проработавшая после регистрации не менее трех лет. Члены Консультативного Совета работают в шести секциях:

Предшествующий опыт работы нижней палаты свидетельствует о том, что представители неправительственного некоммерческого сектора уже имеют определенный опыт, позволяющий им как минимум довести свою позицию по конкретным вопросам до депутатов. Это относится как к законодательству по неправительственным организациям, так и к налоговому законодательству, касающемуся деятельности некоммерческого сектора.

Опыт работы Консультативного Совета НПО в Государственной Думе, безусловно, перспективный шаг, однако, еще очень робкий и далеко не всеми воспринимаемый. Тем не менее, это хорошее наследство депутатов предшествующего созыва, и очень важно, чтобы эта модель взаимодействия продолжала развиваться и совершенствоваться. С точки зрения организационной, еще одним шагом вперед станет придание Консультативному Совету статуса Совета при Председателе Государственной Думы.

Активное привлечение некоммерческого сектора к совместному с государственными органами обсуждению и разработке федеральных программ и проектов, в том числе, выполняемых по линии государственного социального заказа, а также координация программ, принимаемых на федеральном уровне, с программами, самостоятельно осуществляемыми неправительственными некоммерческими организациями, имеет огромный потенциал. Во-первых, значительно возрастает вероятность появления нетрадиционных решений острых социально значимых проблем. Во-вторых, появляется возможность более эффективного и рационального использования ресурсов государства и некоммерческого сектора, в том числе и финансовых. В-третьих, устанавливается обратная связь между населением и государством, что, безусловно, положительно влияет на социально-политическую стабильность в обществе.

Видимо, новая российская власть чувствует эти возможности. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации сказано:

«Корни многих наших неудач - в неразвитости гражданского общества и в неумении власти говорить с ним и сотрудничать. Власть все время бросает в крайности - то она не замечает, то чрезмерно опекает общество. … очень многое зависит и от самих российских граждан. Развитие страны во многом определяется степенью их ответственности, зрелостью политических партий, общественных объединений, гражданской позицией средств массовой информации».

К сожалению, в первом Послании нового Президента России нет более подробного объяснения того, что власть понимает под гражданским обществом, общественными объединениями, активностью граждан, как она видит повышение их ответственности, каким представляет сотрудничество. Хотелось бы верить, что отсутствие ответов на эти вопросы означает не отсутствие интереса к некоммерческому сектору страны, а приглашение его к диалогу.

Продолжение следует …

В представленном докладе мы затронули лишь небольшой спектр вопросов, касающихся некоммерческого сектора в нашей стране и за рубежом. Считаем, что эта тема заслуживает дальнейшего рассмотрения.

Многочисленные отечественные и зарубежные исследования, посвященные проблематике Третьего сектора уделяют, на наш взгляд, недостаточное внимание вопросам межсекторального взаимодействия и особенно институционализированным формам подобного взаимодействия.

Следующий доклад будет посвящен Социальному хозяйству Германии. Он представляет собою попытку дать комплексный очерк указанной сферы жизнедеятельности. При этом предполагается сделать краткую характеристику каждого из основных секторов социального хозяйства ФРГ, т.е.