Материалы предоставлены Информационным бюллетенем по муниципальной политике Бюро ЦС Объединения ЯБЛОКО

СОБЫТИЯ В РЕГИОНАХ

КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ:
"Добрая" воля краевых законодателей

Законодательное Собрание Краснодарского края утвердило изменения и дополнения от 31 декабря 1999 г. и 13 марта 2000 г. к закону "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" в редакции от 13 августа 1999 г. Краевые законодатели удовлетворили протест Прокуратуры края от 21 октября 1999 г., приблизив краевой закон о местном самоуправлении к нормам действующего федерального законодательства.

В №11, 1999 г. мы рассказывали о ситуации в Краснодарском крае с принятием краевого закона "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", который существенно ограничивал право граждан на МСУ и был признан противоречащим федеральному законодательству. Поправки, внесенные краснодарскими законодателями 31 декабря 1999 г. и 13 марта 2000 г. в закон "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" в значительной мере устранили противоречия краевого закона федеральному законодательству о местном самоуправлении. Был устранен приоритет краевого законодательства над положениями уставов муниципальных образований и восстановлена необходимость соответствия уставов не только краевым, но и федеральным законам.

Закон теперь предусматривает возможность избрания главы МО всенародно, а не только из состава представительного органа МСУ. Исключено императивное положение об исполнительном комитете как форме организации исполнительного органа МСУ. Тем самым оставлено пространство для маневра местных властей в вопросе формы органов местного самоуправления, которая должна теперь, как это и устанавливается федеральными законами, определяться уставом муниципального образования, а не краевым законом, как это было ранее.

Однако положение о выборности главы МСУ всенародно не совсем сочетается с логикой закона, в котором подробно регламентируется именно избрание председателя исполкома и образование самого исполкома из состава депутатов МСУ. Несмотря на то, что отныне исполком не является единственно возможной формой организации исполнительного органа самоуправления, в законе ничего не сказано о какой-либо другой форме и о судьбе всенародно избранного главы самоуправления. Не ясно, возглавит ли он исполком, избранный из состава депутатов, или будет иметь возможность сформировать исполнительный орган МСУ каким-либо другим образом.

В любом случае исполком и его глава полностью подконтрольны представительному органу МСУ, которому также переданы некоторые полномочия исполкома и усилены его возможности в осуществлении кадровой политики. Утверждение руководителей структурных подразделений исполнительного органа МСУ теперь является прерогативой представительного органа. При этом уменьшена степень участия чиновников краевой администрации в кадровой политике органов МСУ. Согласование кандидатур на муниципальные должности с администрацией края предусмотрено только в отношении руководителей тех подразделений органов МСУ, которые выполняют государственные полномочия, и только в случае, если это закреплено в уставе МО.

Вмешательство краевых законодателей и администрации в компетенцию органов МСУ во многом устранено. Возражения вызывает лишь тот факт, что за главой администрации края по-прежнему сохранено право предлагать кандидатуру при избрании председателя исполкома и право инициировать его отстранении от должности. Кроме того, ничто не говорит о том, что это право относится только к председателю исполкома, избранному из числа депутатов, или также к всенародно избранному главе МО.

При всех положительных изменениях, внесенных в краевой закон, следует отметить, что без внимания оставлено одно из ключевых возражений, которое касается "многослойной" структуры органов МСУ, при которой функция принятия решений, с одной стороны, и их исполнения и контроля, с другой, совмещаются одним органом, что противоречит ст.1 ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" и способствует возникновению коррупции и злоупотреблений.

Изменения и дополнения от 31 декабря 1999 г. и 13 марта 2000 г. к закону "О местном самоуправлении в Краснодарском крае"

Ст.1 Изменено название Совета местного самоуправления на "Представительный орган местного самоуправления". Расширено понятие "муниципального образования", которое включает теперь не только, населенную территорию, в пределах которой осуществляется самоуправление, но и городское и сельское поселение. Внесено новое дополнение, которое предусматривает возможность избрания председателя исполнительного комитета не только из числа депутатов представительного органа МСУ, но и всенародно. Добавлены новые понятия: "муниципальная собственность", "местные налоги и сборы", "муниципальная служба".

Ст.4 Устранен приоритет краевого, а не федерального законодательства над положениями уставов МО, что противоречило ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ". Измененная редакция статьи устанавливает необходимость соответствия уставов МО и федеральному и краевому законодательству.

Ст.5 Из предметов ведения МСУ исключены вопросы здравоохранения и образования, которые отнесены к предметам совместного ведения органов государственной власти края и органов МСУ.

Ст.6 Положение об уставе МО предусматривает в новой редакции не только необходимость определения в уставе порядка отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц МСУ, но и основания для этого.

Ст.8 Внесено дополнение, согласно которому изменение границ МО не допускается без учета мнения населения соответствующей территории.

Ст.9 В новой редакции к органам МСУ отнесены: представительный орган МСУ (Совет местного самоуправления), и другие органы, образуемые в соответствии с уставом МО. Из определения органов местного самоуправления исключено императивное положение об исполкоме, как форме организации исполнительного органа МСУ. Также исключено положение, согласно которому, структура органов МСУ определяется краевым законом о местном самоуправлении. В новой редакции структура органов МСУ определяется уставом МО.

Ст.11 В измененной редакции статьи о полномочиях представительного органа МСУ предусмотрено право решать те вопросы, которые отнесены к его ведению законами РФ, Краснодарского края и, кроме того, закреплены в уставе МО. Расширены полномочия представительного органа МСУ. Вместо прежнего согласования, представительный орган отныне утверждает кандидатуры на должность руководителей структурных подразделений исполнительного комитета, муниципальных учреждений, организаций, предприятий.

Добавлено право обращаться в суд о признании недействительными актов государственной власти и управления, нарушающих права и законные интересы граждан и органов МСУ, полномочие образовывать избирательные округа и территориальные и участковые избирательные комиссии, комиссии референдума; полномочие образовывать коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. Все вышеперечисленные полномочия ранее находилось в компетенции исполкома.

Ст.15 Положения об исполнительном комитете предусматривает в новой редакции не императивную норму об образовании исполкома из состава Совета МСУ, а норму о возможности в случае, если это предусмотрено уставом МО, избрания исполнительного и распорядительного органа МСУ (исполнительного комитета), которое осуществляется представительным органом МСУ из своего состава. Порядок работы исполкома определяется регламентом, утверждаемым представительным органом МСУ, что ранее не предусматривалось. Представительный орган также наделяет исполком собственной компетенцией, к которой могут быть отнесены любые вопросы местного значения, за исключением отнесенных к исключительным полномочиям представительного органа МСУ.

Ст.16 Добавлено положение о возможности избрания председателя исполнительного комитета (главы МО) всенародно, гражданами, проживающими на территории МО, наряду с возможностью избрания его из состава депутатов.

В статье сохранены положения о возможности участия главы администрации края в избрании (предложении кандидатуры) и отстранении от должности (инициировании) председателя исполнительного комитета. Не ясно, относится ли это положение к всенародно избранному главе МО, или только к председателю исполкома, избранному из числа депутатов.

Ст.17 В новой редакции полномочиям исполнительного комитета изложены в одной статье (статьи 18-27, расписывавшие полномочия исполкома в конкретных отраслях муниципального хозяйства, исключены). Из исключенных статей сохранены и изложены в ст.17 следующие полномочия: разработка и представление на утверждение представительного органа МСУ проектов планов и программ социально-экономического развития МО и бюджета, организация их исполнения; управление муниципальной собственностью в соответствии с порядком, установленным представительным органом МСУ.

Полномочие исполкома обращаться в суд с исками о нарушении прав и законных интересов граждан и органов МСУ оставлено только в отношении действий предприятий, учреждений, организаций, но не в отношении действий органов государственной власти, последнее переведено в компетенцию представительного органа МСУ.

Внесено два существенных добавления. Первое касается кадровых полномочий исполкома. Согласно новой редакции исполком представляет кандидатуры лиц, рекомендуемых на замещение муниципальных должностей руководителей подразделений исполкома, на утверждение представительному органу МСУ без согласования с профильными подразделениями администрации края, как это было предусмотрено ранее. Более того, согласование с подразделениями администрации края кандидатур на замещение муниципальных должностей осуществляется только, если это предусмотренном уставом МО и только руководителей тех структурных подразделений органа МСУ, которые осуществляют отдельные государственные полномочия.

Также внесено дополнение, согласно которому полномочия исполнительного комитета осуществляются представительным органом МСУ самостоятельно в случае, если последний не сформировал исполнительный комитет.

Ст.38 Из статьи, регулирующей отношения представительного органа МСУ с федеральными налоговыми и финансовыми органами исключено положение о праве представительного органа МСУ создавать налоговую службу МО для сбора местных налогов. Новая редакция предусматривает только взаимодействие представительного органа МСУ с территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам "по контролю за своевременным и полным поступлением в соответсвующие бюджеты налоговых платежей всех видов, в том числе местных налогов и сборов".

Материал подготовила Галина СТАРЦЕВА

РЕСПУБЛИКА МАРИЙ ЭЛ:
Борьба с "безответсвенностью"

Президент республики Марий Эл Вячеслав Кислицин намерен существенно реформировать структуру власти в регионе, о чем 21 марта 2000 г. проинформировал журналистов курирующий связи с прессой министр республики Виктор Рассанов. Президент Марий Эл обратился к Госсобранию республики о созыве внеочередной сессии, на которой по его просьбе предполагается рассмотреть вопрос о внесении поправок в Конституцию РМЭ.

Депутатам Госсобрания предлагается внести две поправки в Конституцию республики - исключить из нее пункт 1 статьи 97 и пункт 2 статьи 99.

Первая из этих поправок исключает из описания структуры республики упоминание о городах районного значения, сельсоветах и поселках. Согласно п. 1 ст. 97, "Республика Марий Эл состоит из райнов, городов республиканского значения, городов районноо значения, сельсоветов и поселков". В новой редакции республика будет определена как состоящая из четырнадцати районов и трех городов республиканского значения.

Вторая поправка исключает подробное описание системы местного самоуправления: согласно п. 2 ст. 99 "Система местного самоуправления включает формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы),конференции граждан), представительные органы (районные, городские собрания), глав местного самоуправления, местной администрации, органы территориального общественного самоуправления населения (советы микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты и иные формы самоуправления)".

Данный пункт ст.99, который предлагается исключить, частично дублирует п.1 той же статьи. формулировка которого, однако является более общей и не содержит упоминания в частности о главах местного самоуправления. Расплывчатость определения МСУ в остающемся без изменений п.1, ст.99, которое осуществляется "путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления", даст возможность ликвидировать институт выборности глав местного самоуправления и превратить районные и городские власти в прямое продолжение республиканской исполнительной власти.

Компания по подготовке общественного мнения началась задолго до внесения президентом республики предложения о поправках к Конституции РМЭ. По мнению высших республиканских чиновников именно выборность приводит к безответственности глав местного самоуправления и является одной из важнейших причин неэффективностью местного самоуправления в республике. Под "безответственностью глав местного самоуправления" имеется в виду их "неуправляемость со стороны республиканской исполнительной власти", которую и должна устранить намечающаяся реформа.

Подобная оценка была высказана руководителем администрации президента РМЭ Анатолием Смирновым на встрече с журналистами (Марийская правда 3.02.2000; Йошкар-Ола 3.02.2000). В качестве примера он сослался на ситуацию в Татарстане и Башкортостане, где глав администрации по-прежнему назначают, а не выбирают. Впрочем, попугав перспективой полного подчинения глав администраций воле республиканской исполнительной власти, А.Смирнов высказался за промежуточный вариант контроля за деятельностью исполнительной власти на местах. Предполагается избирать главу администрации района или города из числа депутатов представительного органа по представлению президента РМЭ.

Однако со стороны журналистов прозвучало встречное утверждение, что в такой логике нужно и выборы президента республики доверить не народу, а депутатам Госсобрания по представлению президента России. На что А.Смирнов сослался на Конституцию РМЭ, в которой подобная процедура избрания президента не предусмотрена.

По логике двойных стандартов в деле борьбы с безответственностью выборных должностных лиц президент республики остается вне сферы досягаемости. Гарантией чему является Конституция республики, которую сам президент готов так легко перекроить в том, что касается его намерений восстановить в республике вертикаль исполнительной власти.

Между тем, в законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" четко сказано о запрете для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления и назначать должносных лиц местного самоуправления (п. 3 ст. 17).

В настоящее время в Уставах четырех марийских муниципалитетов, в трех районах республики и в г.Волжске, однозначно указано, что главу администрации избирает население. Со стороны республиканской власти звучат "предложения" внести дополнение, которое позволило бы в дальнейшем назначать мэра или главу администрации из числа депутатов по представлению президента РМЭ.

В этом смысле показателен пример Оршанского района. На состоявшейся 3 марта 2000 г. внеочередной сес-сии Оршанского районного Собрания на должность главы администрации по представлению президента республики был избран А.Марышев.

Основанием для избрания нового главы администрации послужила ст.28, п.2, ч.2 Устава МО"Оршанский район", согласно которой "в период между выборами главы местного самоуправления, глава администрации района избирается на сессии районного Собрания на срок полномочий депутатов районного собрания; предложения по кандидатуре Главы администрации района вносят депутаты районного собрания и Президент Республики Марий Эл".

Незаконным является само положение, допускающее возможность вмешательстве президента республики в деятельность органов МСУ. Кроме того, данное изменение в Устав района было внесено с нарушением федерального законодательства, поскольку в тот момент в производстве районного суда находилась жалоба общественого объединения "Правозащитный центр РМЭ" о нарушении избирательных прав жителей Оршанского района, тогда как согласно норме ФЗ "Об обеспечении прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ", не допускается изменение Устава МО со дня приема жалобы и до дня вступления решения суда в законную силу.

Региональные власти Марий Эл развернули наступление на самоуправство выборных глав администраций под благими лозунгами осуществления принципа разделения исполнительной законодательной ветвей власти. Действительно в республике сложилась такая ситуация, когда избранный глава администрации входит в состав представительного органа, возглавляет его, то есть фактически контролирует процесс принятия решений, которые сам же и реализовывает. При этом большинство глав являются депутатами Госсобрания и принимают законы, которые им самим предстоит выполнять. Понятно, что такая глубокоэшелонированная защита глав администрации от какого-либо контроля не устраивает региональную власть.

Однако вызывает сомнения способ борьбы и возможность достижения поставленной цели. Введение выборности главы местного самоуправления из состава депутатов по представлению президента РМЭ осуществляется не только в нарушении федеральных законов о местном самоуправлении, но и не соответствует декларируемой цели.

Задуманная реформа приведет не к усилению законодательной ветви местной власти, которая сможет контролировать деятельность главы местного самоуправления, но к установлению подконтрольности местного самоуправления, как в лице его представительного органа, так и главы администрации местной исполнительной власти. Ведь отмены порядка совмещения должностей председателя представительного органа и главы администрации реформа не предусматривает. Истинная цель этой реформы - закрепление за президентом республики права вмешиваться в кадровую политику органов местного самоуправления и тем самым более эффективно их контролировать.

При подготовке данного материала была использована информация, предоставленная депутатом Госсовета Республики Марий Эл
Вячеславом ПАЙДОВЕРОВЫМ