Материалы предоставлены Информационным бюллетенем по муниципальной политике Бюро ЦС Объединения ЯБЛОКО

Новости федерального законодательства

Методические рекомендации министерства финансов

В министерстве финансов РФ готовится проект “Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах РФ”. Проект предполагает перенесение используемого на уровне Российской Федерации механизма бюджетного регулирования на уровень субъекта РФ.

В составе рабочей группы, готовящей документ, отсутствуют депутаты Государственной Думы и специалисты Комитета ГД по вопросам МСУ. В Государственную Думу данный документ не направлялся. Как следует из записки, направленной советником аппарата Комитета по вопросам МСУ Л.Прониной председателю Комитета В.Мокрому, проект Методических рекомендаций основан на концепции межбюджетных отношений, не соответствующей статье 12 и главе 8 Конституции РФ, главе 16 “Межбюджетные отношения” Бюджетного кодекса РФ, федеральным законам “Об общих принципах организации МСУ в РФ”, “О финансовых основах МСУ в РФ” и другим федеральным законодательным актам.

Данный проект переносит используемый на федеральном уровне механизм бюджетного регулирования (по душевой бюджетной обеспеченности) на уровень субъекта РФ. По мнению Л. Прониной, это неэффективно ввиду значительного различия в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом большую финансовую помощь будут получать те муниципальные образования, на территории которых собираются лучше налоги, то есть, самые не дотационные муниципальные образования. Города и села с низким налоговым потенциалом, а также содержащие социальную сферу, будут получать еще меньшие трансферты.

Этот проект - шаг назад даже по сравнению с нынешней ситуацией в сфере межбюджетных отношений. Методические рекомендации Минфина усиливают финансовый произвол субъектов РФ в отношении местных бюджетов, лишая тем самым органы МСУ их финансовых основ.

Закон “Об объектах культурного наследия народов РФ”

15 февраля в Комитете по вопросам местного самоуправления были рассмотрены два альтернативных проекта 1997 г. и 1999 г. ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ”. Комитет рекомендовал для принятия Государственной Думой варианта 1999 г. после доработки с учетом его предложений и замечаний.

Законопроект 1997 г., внесенный на рассмотрение группой депутатов Госдумы и Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, был принят в первом чтении 26.12.1996 г. Комитет ГД по культуре с участием Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе подготовил с учетом поправок данный законопроект ко второму чтению. По процедурным причинам 29.09.1999 г. данный законопроект был возвращен к первому чтению, но был снят в связи с протестом представителя одного из субъектов законодательной инициативы, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. По его мнению, в процессе доработки была изменена концепция законопроекта. Таким образом, на весенней сессии 2000 г. предполагается рассмотреть оба законопроекта как альтернативные.

Обсуждение в Комитете по вопросам местного самоуправления стало составной частью подготовительной работы перед вынесением законопроекта на парламентское слушание. Помимо конкретных замечаний и предложений, Комитет высказал два принципиальных замечания, которые относятся к обоим вариантам законопроекта.

Во-первых, в представленных проектах к объектам культурного наследия не отнесены движимые объекты, в результате чего в законодательстве РФ остаются неурегулированными связанные с ними отношения. С этим нельзя согласиться, поскольку оба варианта законопроекта предусматривают прекращение действия одноименных законов СССР и РСФСР, которые регулировали, в том числе, и отношения в части движимых памятников истории и культуры.

Во-вторых, оба законопроекта чрезвычайно сужают сферу участия органов МСУ в вопросах регулирования, владения, распоряжения, управления объектами культурного наследия. Кроме того, неясна судьба тех памятников культуры местного значения, которые находятся в муниципальной собственности, но согласно переходным положениям законопроекта переведены из разряда местных памятников по законам СССР и РСФСР “Об охране и использовании памятников истории и культуры” в разряд памятников регионального значения.

Из конкретных замечаний к законопроекту следует отметить предложение по упорядочению терминологии, более конкретному раскрытию ключевых понятий, таких принципиальных, например, как “требования, которым должны отвечать объекты культурного наследия”.

Предложено централизовать порядок ведения учета объектов культурного наследия, вне зависимости от формы собственности или права распоряжения. Кроме того, отмечено противоречие международному праву в том, что памятники истории и культуры регионального и местного значения лишены возможности быть признанными всемирно значимыми в рамках описанной в законопроекте процедуры.

О расширении возможностей прокуратуры в осуществлении контроля за деятельностью органов МСУ

16 февраля Комитет ГД по вопросам МСУ принял решение рекомендовать ГД отклонить проект ФЗ “О внесении изменения в ст. 49 ФЗ “Об общих принципах организации МСУ в РФ” - о предоставлении права прокурору субъекта РФ инициировать вопрос о прекращении полномочий органов МСУ и выборных должностных лиц МСУ. Проект внесен на рассмотрение Государственной Думы 15 марта 2000 г.

Напомним, что данный законопроект был внесен депутатами ГД второго созыва И.Бабичевым, А.Мальцевым, Л.Олейник и А.Поляковым, и первое чтение его должно было состояться в октябре 1999 г. Однако тогда Государственная Дума не успела рассмотреть законопроект, и он был внесен в программу работы новой Думы.

По мнению разработчиков данного законопроекта, процедура досрочного прекращения полномочий органов МСУ и выборных должностных лиц МСУ, закрепленная в ст.49 закона “Об общих принципах организации органов МСУ”, является слишком длительной, тогда как факты нарушения законодательства местными властями требуют гораздо более оперативного вмешательства. Согласно этой процедуре, в случае установленных судом нарушений со стороны местных властей законодательства любого уровня, законодательный орган субъекта РФ вправе обратиться за подтверждением заключения судов первой инстанции (как правило, районных или городских) в суд субъекта федерации. Заключение суда является основанием для рассмотрения законодательным органом субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа МСУ: либо распустить представительный орган МСУ, либо отстранить от должности главу МСУ. Прекращение полномочий осуществляется путем принятия закона субъекта РФ.

По словам одного из авторов законопроекта, члена комитета по вопросам МСУ предыдущего созыва А.Мальцева, смысл вносимой поправки в том, чтобы расширить возможности прокуратуры и обеспечить более оперативную реакцию на нарушение законодательства. Наделение прокурора субъекта РФ правом обращаться с соответствующей инициативой к суду субъекта РФ, могло бы стать действенным механизмом, удерживающим местные власти от нарушения законодательства всех уровней.

С другой стороны, противники законопроекта, к числу которых относится депутат С.Митрохин, считают, что в условиях российских политических реалий принятие законов подобного рода может стать дополнительным инструментом, используемым региональной властью, против непокорных представителей МСУ. Взвешивая все “за” и “против”, важно иметь в виду, что подобного рода расширение возможностей прокурора субъектов РФ, может стать серьезным препятствием для полноценного развития МСУ в нашей стране.

Как следует из заключения Комитета по вопросам МСУ ГД 3-го созыва, “предоставление прокурору субъекта РФ права инициировать процесс досрочного прекращения полномочий органов МСУ и выборных должностных лиц МСУ, как предлагается в законопроекте, является нецелесообразным. В соответствии с действующим законодательством прокуратура РФ обладает достаточными полномочиями для осуществления действенного надзора за соблюдением законности органами МСУ и выборными должностными лицами МСУ”.

Комитет также решил не поддерживать, внесенный той же группой депутатов проект ФЗ “О внесении изменений и дополнений в ФЗ “О прокуратуре РФ” – о порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением уставов муниципальных образований органами и должностными лицами МСУ, поскольку “предлагаемые дополнения являются необоснованными и не способствуют развитию местного самоуправления”.

О дальнейшей судьбе этих законопроектов мы расскажем в следующих номерах нашего бюллетеня.

Закон о землеустройстве

18 февраля Государственная Дума приняла в 1-м чтении проект ФЗ “О землеустройстве”, внесенный правительством РФ. В голосовании приняли участие 322 депутата, из них “за” высказались 294, “против” - 26. Поправки к законопроекту направляются в Комитет ГД по аграрным вопросам до 30 марта 2000 г.

Данный законопроект, по мнению разработчиков, направлен на установление правовых основ деятельности в области землеустройства и порядка проведения землеустроительных работ (планирование и межевание земель, определение границ земельных участков, вынесение их на местность и пр.).

Представленный законопроект определяет также полномочия органов государственной власти и органов МСУ по управлению деятельностью в области землеустройства и осуществления государственного контроля за проведением землеустройства.

Замечания и предложения к указанному проекту, направленные Комитетом по вопросам МСУ предыдущего созыва, в принятом новой Думой законопроекте учтены не были.

Начальник отдела социально-экономических проблем Управления Президента РФ по вопросам МСУ Сергей Трунов прокомментировал содержание законопроекта следующим образом:

“Следует отметить, что данный проект вступает в противоречие с рядом положений статей 112-114 Земельного кодекса, ст. 4, 28, 39 и др. Градостроительного кодекса, федеральных законов “О государственном земельном кадастре”, “Об общих принципах организации МСУ в РФ, “О правительстве РФ”. Кроме того, указанная доработка касается практически всех статей, начиная с понятийного аппарата. В частности, в ст. 1 “Основные понятия” изначальное понятие “землеустройство” трактуется неоправданно широко и некорректно, а понятие “землепользование”, т.е. пользование земельным участком в порядке установленном при отводе данного земельного участка, дается через определение “земельный участок”, что просто недопустимо. Некорректности пронизывают весь понятийный аппарат, что заставляет полностью переработать статью 1. Также необходимо качественно перерабатывать статьи 3-19, 23, 24, 29, 35.

Статьи 20, 21 и 22 не относятся к предмету ведения данного закона (в этих статьях определяются цели и виды работ по планированию использования и охраны земель, организация рационального использования и охраны, а также особенности планирования использования земель в городах и других поселениях, - МП).

Содержание норм ст. 26 не только базируется на не правовом определении понятия “землепользование”, но и вторгается в компетенцию органов государственной власти и органов МСУ в области землепользования. Передача пунктами 5 и 6 указанной статьи “пунктов опорной межевой сети”, являющихся государственной собственностью, по акту на наблюдение за их сохранностью органам МСУ или владельцам (пользователям), противоречит нормам Конституции и Гражданского кодекса, т.к. только собственник несет бремя ответственности за свою собственность.

Ст. 27 говорит об “устройстве территорий”, что некорректно и, по сути, здесь сделана попытка подменить понятие “земельный участок”, а ст. 28 носит декларативный характер (в ней содержится перечень условий, которые создаются при проведении внутрихозяйственного землеустройства, - МП).

Землеустроительная документация должна согласовываться и утверждаться только собственником земельного участка, в силу чего неоправданно расширен в ст. 30 и 31 перечень субъектов права.

Необходимо отметить, что “государственный фонд землеустроительной документации” (ст. 33) и “землеустроительный фонд” не существуют и их статус законодательно не определен”.

По мнению С.Трунова законопроект следовало отклонить в первом чтении и направить на доработку.

Заседание комитета по вопросам МТУ

23 февраля состоялось очередное заседание Комитета ГД по вопросам МСУ, в котором принял участие министр по делам федерации и национальностей РФ А.Блохин. В рамках повестки дня заседания обсуждался вопрос об основных направлениях работы министерства по делам федерации и национальностей РФ и план совместной работы на 2000 г.

С коротким докладом о задачах своего министерства и путях взаимодействия с комитетами Государственной Думы выступил министр Александр Блохин. В качестве основных партнеров этого взаимодействия министр отметил комитет по вопросам МСУ, комитет по делам национальностей и комитет по делам федерации и региональной политики.

В свою очередь заместитель председателя комитета по вопросам МСУ Сергей Митрохин обратил внимание министра на то, что правительство в течение последних двух лет фактически выступало в качестве структуры, работающей против МСУ, Миннац же является в правительстве маргинальной структурой, не имеющей никакого влияния. В частности, Митрохин отметил тот факт, что правительство систематически выступало против внесения поправки в закон “О финансовых основах МСУ”, направленной на стабилизацию доходов местных бюджетов. Отвечая на вопрос о том, намерен ли он что-то предпринять для изменения такого положения, А.Блохин изложил свое понимание этих проблем. Однако из его ответа так и осталось не ясно насколько он в состоянии добиться того, чтобы законодательные инициативы вносимые правительством, соответствовали, хотя бы тем взглядам на стабильность местных бюджетов, которых придерживается сам Блохин.

Членами комитета министру также был задан вопрос о соответствии регионального законодательства по МСУ федеральному. Однако ничего конкретного А.Блохин не сказал, отметив, что механизм исправления несоответствия регионального и федерального законодательства отсутствует. Между тем, как считает советник комитета по вопросам МСУ ГД Ильдар Фасеев, такой механизм существует – это суды и прокуратуры, посредством которых он может успешно работать, просто в настоящее время этим вопросом никто не хочет заниматься. На вопрос депутатов о вертикали власти и отношении и.о. президента В.Путина к МСУ, А.Блохин сообщил, что на одном из первых заседаний правительства В.Путин заявил о том, что будет поддерживать развитие МСУ и пока каких-либо других заявлений, которые свидетельствовали бы о противоположной точке зрения, Путин не делал. При этом тот факт, что никаких реальных действий со стороны и.о. президента в этом направлении не последовало, Блохин отмечать не стал. В целом можно сказать, что пока исполнительная власть не готова к действительно конструктивному диалогу по проблемам муниципальной политики и всеми силами стремиться избегать этого диалога. Очевидно, что те публичные декларации, за которые прячутся ее представители, не скоро наполнятся соответствующим им конкретным содержанием.

По итогам заседания был утвержден план совместной работы министерства по делам федерации и национальностей РФ и комитета по вопросам МСУ ГД на 2000 г.

План включает работу над шестью законопроектами:

1. Об общих принципах наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями в РФ. Отклонен СФ 11.11.99 г. с предложением направить на согласительную комиссию. Ответственными за проведение назначены: от комитета И.Фасеев, от министерства А.Широков.
2. Об основах статуса выборного лица МСУ в РФ. Отклонен Президентом РФ 03.01.2000 г. Ответсвенный от комитета Ю.Лемешонок, от министерства – А.Широков.
3. О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность. Принят в 1-м чтении 13.01.99 г. Возвращен на доработку со 2-го чтения 01.12.99 г. Ответсвенные Л.Одрова и В.Троенко.
4. О государственных минимальных стандартах. Разрабатывается Правительством РФ. Ответсвенный от министерства В.Недвига.
5. О государственных и муниципальных землях. Принят в 1-м чтении 21.09.99 г. Ответсвенные Е.Кодина и О.Совранская.
6. О муниципальных органах охраны порядка (муниципальная милиция). Сроки внесения Правительством РФ определяются.