Журнал "Internationale Politik" № 1,январь 2002

КРИЗИС КАК ПРОРЫВ ЕС МЕЖДУ ДОГОВОРНОЙ РЕФОРМОЙ И ПРОЕКТОМ КОНСТИТУЦИИ

Проф.Беате Нойсс,
кафедра международной политики
Кемницкого университета

Более года назад - после полувековой паузы - в Европе наконец-то начались серьезные дискуссии о конституции Европейского Союза (ЕС). Европейский совет, проходивший 14-15 декабря 2001 года в Лакене, придал этим дебатам новую структуру. Он объявил об образовании конвента, который начнет свою работу 1 марта 2002 и в течение года должен будет собрать и переработать в форме единого проекта все высказанные в ходе дискуссии предложения.

Противники конституционализации из соображений осторожности протестовали против любого сравнения с Конституционным конвентом 1787 года в Филадельфии - показатель того, что далеко идущие концепции и предложения по реформированию на этот раз будут играть политически значимую роль - в отличие от конституционного проекта, предложенного первым выбранным в ходе прямого голосования Европейским парламентом (1984). Тот проект остался без внимания и был задвинут в дальний ящик. Тема finalite politique, сознательно попридержанная до поры до времени в пользу процессуальных аспектов развития Евросоюза, вновь стоит в повестке дня европейской интеграции. Результат дискуссии относительно конституции должен быть представлен Межправительственной конференции в 2004 году.

Йошка Фишер, выступая как "частное лицо" в Берлинском университете им.Гумбольдта в мае 2000 года, своей речью дал толчок этой общеевропейской дискуссии, сформулировав провокационный тезис о необходимости "федерализации" ЕС(1). Однако на Межправительственную конференцию в Ницце (декабрь 2000) это не оказало никакого влияния. Принимая во внимание вызовы, связанные с расширением и углублением ЕС, главы государств и правительств признали в конце концов сам результат своих переговоров в Ницце как недостаточный.

Ни одна Межправительственная конференция последнего десятилетия не соответствовала поставленной ею же задаче - придать Европейскому Союзу демократическую легитимность, прозрачность, эффективность и ориентированность на рядовых граждан. Договор Ниццы, обеспечивающий просто технические предпосылки для сотрудничества новых членов, но не дееспособность Союза, был дополнен "Заявлением о будущем ЕС"(2). Европейский совет ратует за "обстоятельную и широкую дискуссию о будущем развитии Европейского Союза" и возложил тем самым на конвент четыре основные задачи:

С тех пор к дискуссиям о конституции и реформировании ЕС подключились европейские и национальные организации, национальные парламенты, академические круги и представители гражданского общества(3). Комиссия ЕС содействует этому диалогу посредством создания своего форума - странички futurum (на нескольких языках) в Интернете, где все политические организации и отдельные граждане могут публиковать свои статьи, тезисы, размышления(4) и тем самым принять участие в форуме.

Энтузиазм нашел также свое отражение и в Лакенской декларации/ Заявлении о будущем Европейского Союза(5). Под руководством представителя Бельгии (страны, председательствовавшей в ЕС во второй половине 2001 года) Ги Верховстадта, решительно настаивающего на реформе, Европейский совет поставил перед конвентом множество вопросов, касающихся базисного характера структур ЕС, их принципов и сфер политики.

На повестке дня стоят те задачи, которые не были решены в Ницце, в частности, вопросы распределения сфер компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами и европейскими институтами и о роли национального парламента, таким образом, это все вопросы, с необходимостью затрагивающие общее институциональное строение ЕС; они требуют прояснения цели Союза.

Попытка упрощения и систематизации договоров может привести к тому, что потребуется новое обсуждение существенных составляющих договора, во всяком случае, масштабная задача Лакена не исключает обратную передачу полномочий на уровень государств-членов ЕС и регионов. Лакенская декларация делает возможным эту далеко идущую перестройку Европейского Союза. Она направляет ЕС на путь принятия европейской конституции; конституционализация Союза началась.

Конвент

В сравнении с прежней процедурой конвент представляет собой огромный скачок вперед уже просто в силу своего символического значения. Межправительственные конференции и готовящие их рабочие группы заседали за закрытыми дверями, дискуссии конвента носят открытый и публичный характер. Он представляет собой орган, по сути своей подходящий для развития ЕС, который давно уже является не только союзом государств, но и союзом граждан. Его состав ориентируется на конвент, который под председательством Романа Герцога разработал Хартию основных прав гражданина ЕС.

В работе нового конвента под руководством его президента Валери Жискара д'Эстена принимают участие 15 уполномоченных от правительств, 30 национальных депутатов (по два из каждого государства ЕС), 16 членов европейского парламента и - как защитники всеобщего блага - два представителя Комиссии. 13 государств-кандидатов на вступление в ЕС - наряду с 12 соискателями, с которыми уже ведутся переговоры, также и Турция - будут аналогичным образом представлены на уровне правительств и парламентов. Их представители будут в полной мере вовлечены в дискуссию, однако они не смогут воспрепятствовать принятию результатов работы конвента государствами-членами ЕС. Итак, более половины представителей конвента будут парламентариями, которые ответственны перед своими избирателями, а не перед своими правительствами.

В качестве наблюдателей примут участие три представителя Комиссии по экономическим и социальным вопросам, три представителя организаций-социальных партнеров и шесть представителей Комитета по делам регионов, а также Европейский омбудсмен. Президенты Европейского суда и Счетной палаты могут быть приглашены на слушания. Участие групп представителей гражданского общества не предусмотрено, но через форум они могут вносить свои предложения. От самосознания органа будет зависеть, в какой степени он будет рассматривать себя в качестве конституционного конвента. Законным основанием этого являются масштабно сформулированная задача и состав конвента, обеспечивающий широкое политическое и социальное представительство граждан.

В лице бывшего президента Франции Жискара д'Эстена Европейский Совет пригласил опытного и авторитетного политика. Поскольку во главе конвента, разработавшего Хартию основных прав гражданина ЕС, стоял немец, то для Франции председательство в конвенте по проблемам конституциональной реформы было вопросом особого престижа. Более двадцати лет назад Жискар д'Эстен в сотрудничестве с Гельмутом Шмидтом сумел провести принцип прямой выборности в Европейский парламент и европейскую избирательную систему. Как депутат от Европы, он выступал за углубление ЕС. Его представления о децентрализированном федерализме - это своего рода "срединный путь" между "европейским федеративным государством" и "Европой наций". Можно с уверенностью утверждать: Жискар д'Эстен будет стремиться к тому, чтобы увенчать свою политическую карьеру организацией успешной деятельности конвента.

Ему помогают бывший премьер-министр Италии Джулиано Амато и бывший вице-президент Бельгии Жан-Люк Деэн, которые ратуют за конституционализацию ЕС. Деэн является приверженцем бельгийского федерализма. По поручению Комиссии он уже в 1999 году был соавтором предложения по пересмотру Договора, выступая за разделение текста Договора о ЕС на две части(7). Он предложил тогда разделить правовую составляющую на две части - на "основополагающий договор", в котором должны содержаться цели, фундаментальные принципы, гражданские права и институциональные правила, и на гибкую, беспроблемно допускающую изменения часть, включающую в себя правила, регулирующие текущие договоры и соглашения.

Решающее значение будет иметь то, удастся ли президиуму конвента прийти к согласию. Европейский опыт показывает, что многое зависит от руководства переговорами, от способности идти на компромиссы. Если Жискару д'Эстену и президиуму удастся задать направление дискуссии и вместе с работающими в том же ключе служащими секретариата Совета сформулировать проекты и предложения, по которым в конвенте будет достигнуто единство без проведения формального голосования, то конвент может принять согласованный проект. В процессе работы над Хартией основных прав гражданина ЕС этот путь консенсусных решений при дальнейшем отказе от голосования зарекомендовал себя как успешный. Но в этот раз не только орган крупнее, но и сама материя вызывает больше споров.

Франция, Великобритания и скандинавские страны, которые хотели бы сохранить государственные прерогативы при построении европейского будущего, могли бы настоять на многомесячном "перерыве для размышлений", т.е. создать "люфт" между представлением результатов работы конвента и проведением Межправительственной конференции. Велики опасения по поводу того, что конвент, по своему составу представленный преимущественно парламентариями, может действовать как учредительный орган, который своим размахом может причинить ущерб результату Межправительственной конференции. В соответствии с этим Европейский совет в Лакене не стал связывать себя обязательствами по результату работы. Он осторожно заявил, что будет рассматривать заключительный документ как "исходный пункт для работы последующей Межправительственной конференции". По его временному графику, презентацию заключительного документа и начало Межправительственной конференции разделяют минимум девять месяцев.

Много будет зависеть от того, какой объем свободы действий предоставит конвент главам государств и правительств. Если он представит убедительный проект с четкими однозначными рекомендациями и не даст возможности Межправительственной конференции посредством многочисленных вариантов "тасовать колоду" по своему усмотрению и изменить документ в своем духе, то он действительно может вылиться в конституционный документ.

Без сомнения, заключительный документ будет подвергнут проверке на прочность в европейской предвыборной борьбе (выборы в Европейский парламент состоятся в июне 2004 года). По результатам этой борьбы главы государств и правительств сделают свои выводы для Межправительственной конференции. Собственная динамика, которая вытекает из процесса, трудно поддается оценке, так как европейская интеграция постоянно получала импульсы со стороны внешних угроз. Последствия 11 сентября для процесса объединения пока еще не видны.

Расхождения во взглядах

Успех деятельности конвента в равной степени будет зависеть от того, насколько умело ему удастся в единой концепции сгладить противоречия в дискуссии о конституции между наднационально-федералистскими взглядами и межправительственными представлениями, ориентированными на сохранение суверенитета. Участие парламентариев никоим образом не означает, что наднациональные концепции будут одобрены ими автоматически. Национальные правительства, парламенты и граждане заинтересованы прежде всего в распределении сфер компетенции, которое поставит заслон на пути ползучего размывания государственного суверенитета.

Германия

Эту ситуацию можно хорошо проследить в дискуссии, которая ведется в Германии, причем именно по этому пункту разногласия между партиями стираются. Премьер-министры Баварии и Северного Рейна-Вестфалии едины в своем стремлении сохранить компетенции федеративного государства или даже вернуть некоторые полномочия, которые ныне сосредоточили у себя институты ЕС, на национальный и/или земельный уровень. Для них, убежденных сторонников децентрализма, речь идет прежде всего о возвращении землям самостоятельности и свободы действий. Классические полномочия федеративного государства признаются за Европейским Союзом: внешняя политика и политика безопасности, внешняя экономическая политика, охрана и обеспечение надежности внешний границ, борьба против организованной преступности, вопросы межгосударственной охраны окружающей среды. Четкое разделение законодательных полномочий ЕС на исключительные и конкурирующие занимает приоритетное место в списке пожеланий(8). СДПГ также хотела бы при распределении "вертикальных" полномочий избежать постепенного их смещения в ущерб интересам государств-членов. Субсидиарность для нее означает смещение задач в сторону государств-членов ЕС. В качестве примера здесь называются аграрная, региональная и структурная политика, в то время как в области внешней политики и политики безопасности, миграции и внутренней безопасности социал-демократы согласны передать дополнительные полномочия Брюсселю и, соответственно, расширить межправительственное сотрудничество(9).

ХДС и ХСС представили в ноябре совместный проект с предложениями относительно договора о Европейской конституции, который не только называет критерии для разделения задач между различными уровнями - уровнем ЕС и уровнем государств-членов - и формулирует предложения по институциональным реформами, но и детально занимается распределением сфер компетенции по отдельным зафиксированным в договорах областям политики. Строение и дух документа выдают руку баварского премьер-министра: перечень компетенций, где во многих сферах политики, среди них - в аграрной, региональной и структурной политике, сформулировано требование о возвращении полномочий на земельный уровень, а в остальных областях предписано сохранение длительного суверенитета государства, отражает недоверие к Брюсселю(10). В качестве цели конвента видится конституционный договор, тогда как СДПГ и партия "Союз-90/Зеленые" стремятся к конституции.

Германские политики и партии едины в том, что институциональная реформа должна проходить при соблюдении критерия четкого, демократического разделения властей и должна способствовать повышению легитимации: законодательная власть принадлежит Европейскому парламенту как представителю граждан Европы и Совету как государственной палате. Оба этих органа и Комиссия как исполнительный орган должны быть наделены правом инициативы. В создании новых институтов, как это предлагают Франция и Великобритания, - например, дополнительной палаты из представителей национальных парламентов, немцы не видят инструмента, обеспечивающего бoльшую ориентированность на рядовых граждан или бoльшую прозрачность. Здесь их точка зрения смыкается с представлениями Европарламента и Еврокомиссии.

Франция

Успех пересмотра договора традиционно зависит от германо-французского сотрудничества. Тандем Германии и Франции еще до Ниццы обнаруживал сбои и с тех пор не обрел должной динамики. Однако главы правительств Германии и Франции на своей регулярной двусторонней встрече в Нанте 23-24 ноября 2001 году в преддверии заседания Европейского совета приняли совместное заявление, высказывающееся за европейскую конституцию; успешным было и сотрудничество по вопросу назначения кандидата на пост президента конвента(11). Но в своих представлениях о реформе Германия и Франция существенно расходятся. Всего через несколько дней после встречи в Нанте президент Ширак признался в Лондоне, что его представления о конечной цели Европейского Союза ближе британской концепции, нежели германской, особенно по вопросу о роли и компетенциях национальных государств(12).

Структурированная по межправительственному признаку "федерация наций", о которой мечтают французский президент и британский премьер-министр, в плане распределения полномочий существенно отличается от германской наднациональной концепции.

В области внешней политики и политики безопасности Лондон и Париж делают ставку на сотрудничество, в то время как Париж и Берлин скорее согласятся регулировать задачи в области экономической политики в соответствии с методом ЕС. В вопросе об обратной передаче компетенций в области аграрной, структурной и региональной политики Берлин может положиться скорее на Лондон. По этому пункту Франция найдет себе партнеров среди южных стран.

Великобритания

Британская позиция однозначна в том плане, что обе крупные партии являются сторонницами межправительственной модели, сохраняющей за государствами суверенитет. Консервативная партия после своего поражения на выборах в июне 2001 года и решения избрать Яна Дункана Смита своим новым лидером укрепилась в своей догматической, критически настроенной по отношению к Европе линии(13). Аргументы консервативных аутсайдеров могли бы однако возыметь свое внутриполитическое действие во время запланированной на 2004 год Межправительственной конференции: в зависимости от исхода референдума по евро и выборов в Европейский парламент премьер-министр Тони Блэр будет пытаться принять во внимание страхи британцев. Он решил превратить Великобританию в один из влиятельнейших факторов силы в Европейском Союзе.

Его цель и ориентир - "супердержава, но не супергосударство" - нацелен на межправительственную, сохраняющую суверенитет отдельных государств структуру ЕС, в которой национальные правительства и парламенты играют более значительную роль. Он предпочитает усилить значение в особенности Европейского совета и советов министров. Комиссия, как и наднациональный европейский парламент, который необходимо дополнить второй палатой, состоящей из парламентариев отдельных государств, уменьшит свое значение(14). Более интенсивное, но межправительственное по своему характеру сотрудничество в области внешней политики, обороны, борьбы с преступностью должно внести свой вклад в образование коллективной сверхдержавы, в которой воплотилась бы глобальная дееспособность Европы. То, что Блэр не стремится к подписанию "отдельного юридически обязывающего документа", не кажется странным для государства, в котором нет письменно зафиксированной конституции. Договоры необходимо скорее упростить, но не заменить(15).

Подготовка к 2004 году

Настоящее препятствие на пути к единой европейской конституции еще предстоит преодолеть на Межправительственной конференции и последующих за ней национальных референдумах. Многое говорит за то, что в силу своего состава конституционный конвент в первую очередь займется перепроверкой acquis communautaire, перераспределением компетенций и задач существующих институтов, а также изучением предмета договора. Представляется возможным прогресс в выработке единой линии в сфере внутренних дел и правосудия, наверняка также в области внешней и оборонной политики, при этом для Европейского Союза, как и прежде, будут характерны и наднациональные, и межправительственные структуры.

Представляется убедительным и обоснованным, что вновь будет подхвачено предложение о двухступенчатой договорной системе, оно обещает наибольшее одобрение со стороны правительств и граждан. Конституция как результат работы конвента и, соответственно, последующей Межправительственной конференции будет неприемлем как минимум для Тони Блэра. Соглашение о "конституционном намерении" (Блэр) или, может быть, "constitutional treaty" или "конституционном договоре" (ХДС/ХСС) представляется более компромиссным вариантом. Как известно, определенные понятия в Европе - наряду с "конституцией" также "федерализм" - имеют такую смысловую политическую нагрузку, что они блокируют развитие.

С сегодняшней точки зрения открытым должен оставаться не только результат последующей Межправительственной конференции, но и судьба принятого на Межправительственной конференции документа - в Европе существует тенденция не приходить к единству уже по вопросам, имеющим гораздо меньшую значимость для национально-государственного суверенитета. Однако история европейской интеграции богата примерами, которые показывают, что качественные шаги в области интеграции совершались именно тогда, когда решающие политические актеры, "имея противоположную мотивацию, хотели одного и того же в области политической интеграции"(16). Во всяком случае, конвент и Межправительственная конференция поступают разумно, настраиваясь на то, что договор вступит в силу не во всех государствах-членах ЕС (к тому времени их будет уже 25). В каком отношении будут тогда находиться действующие договоры и новый, не всеми ратифицированный?

Настоящая дискуссия о европейской конституции во многом упускает из виду, что среди глав государств и правительств уже давно сформировалось представление о ядре Европы, центре гравитации, авангардной группе или группе первопроходцев. От многих обстоятельств будет зависеть, сделает ли группа государств под давлением расширенного Европейского Союза и новых угроз в области безопасности в глобализованном мире шаг в сторону "европейской федерации" (Йошка Фишер) или "федерации национальных государств" (Лионель Жоспен).

Если давление и интерес окажутся достаточно сильными, то этот шаг будет сделан, как это уже произошло в случае с валютным союзом. Ясно, что для тех, кто не может или не хочет держать темп, должна существовать возможность "opt-out". До сих пор центростремительные потоки в рамках интеграции были все еще достаточно сильными, чтобы рано или поздно подтянуть колеблющихся.