|
Centrum
fur angewandte Politikforschung
C-A-P
Maria Theresia Str.21
D-81675 Munchen
Tel. –49-89-490429-123
Fax –29
www.Iris.Kempe@bigfoot.com
Ирис Кемпе
Непосредственное соседство:
отношения между расширяющимся Европейским союзом и Россией,
Украиной, Белоруссией и Молдавией
Вступление в ЕС является
целью государств Центральной и Восточной Европы, а также
стран Балтии, достижение которой осуществляется посредством
внутренних трансформационных процессов и внешнеполитической
переориентации. В свою очередь, ЕС к настоящему времени
уже принял решении начать переговоры о присоединении
этих стран к Европейскому союзу. Тем самым в обозримом
будущем возникнет ситуация "непосредственного соседства"
между ЕС и Российской Федерацией, Белоруссией, Молдавией
и Украиной. Калининградская область окажется окруженной
территориями двух членов ЕС - Литвы и Польши.
"Непосредственное соседство"
подразумевает внешние взаимоотношения ЕС с теми странами,
интеграционная перспектива которых им еще точно не определена,
от которых, однако, ЕС уже больше не может отделяться
идеологическими барьерами. Самих будущие соседи занимают
различные принципиальные позиции относительно вступления
в ЕС. Высокопоставленные руководители РФ, включая Бориса
Ельцина, уже говорили о будущем членстве России в ЕС.
А вот составленный российским правительством документ
под названием "Стратегия развития отношений Российской
Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу"
исключает "ассоциацию" России с ЕС, что равносильно
отказу от перспективы присоединения. Напротив, украинское
руководство настаивает на ускоренном приеме в ЕС. Несмотря
на подобную настойчивость, Европейская Комиссия продолжает
придерживаться курса, согласно которому пока не рассматривается
вопрос о приеме Украины, России, Белоруссии или Молдавии
в качестве новых членов, однако не должно возникать
и новых разделительных линий между этими странами и
ЕС.
Концепция "непосредственного
соседства" выходит далеко за рамки развития добрососедских
отношений. Эта концепция такого соседства, которое не
предусматривает институционализированное членство в
ЕС, но вместе с тем не создает и новых экономических
и социальных барьеров. В качестве аналитического и политического
конструкта она охватывает всю совокупность различных
связей и отношений между расширяющимся Европейским союзом
и соседними государствами, входившими в прежний СССР,
в частности Россией. Концепция "непосредственного
соседства" рассматривает вопросы общеевропейского,
билатерального и межрегионального уровня. Дело в том,
что при всей бризантности данной темы, она практически
не учитывалась при регулировании проблем соседства между
ЕС и его будущими сопредельными государствами. Но прежде
чем разработать надежные стратегии, необходимо произвести
инвентаризацию специфических проблем, связанных с ситуацией
"непосредственного соседства".
Асимметрии
Особенности развития трансформационного
процесса, его различная скорость обуславливают возникновение
рисков в области соседских отношений. Процессы внутренней
трансформации в странах Центральной и Восточной Европы,
с одной стороны, и в Российской Федерации, на Украине,
в Белоруссии и Молдавии, с другой, идут с различной
скоростью. Общественные перемены, начавшиеся в 1989
году странах ЦВЕ и Балтии, характеризуются четкой ориентацией
на развитие парламентской демократии, рыночной экономики,
на формирование современного правового государства и
гражданского общества. Проводя реформы, эти страны имели
возможность опереться на исторический опыт периода между
двумя мировыми войнами, а также на опыт некоторых усилий
по демократизации, предпринимавшихся в социалистических
странах. Перспектива членства в ЕС оказалась для этих
стран и стабилизирующим фактором внутреннего развития,
чему способствовали как программы поддержки со стороны
ЕС, так и рост зарубежных инвестиций. В гораздо меньшей
степени справились с трансформационными проблемами Россия,
Украина, Белоруссия и Молдавия. И по прошествии восьми
лет их государственные системы представляют собою в
лучшем случае некую смешанную форму преобладающей однопартийности
с парламентской демократией, плановой экономики с социальным
рыночным хозяйством, этатизма с активным гражданским
обществом. Так Россия, несмотря, например, на значительный
прогресс в проведении демократических выборов, до сих
пор страдает политической нестабильностью, экономическими
кризисами, слабой общественной активностью населения.
Политические, экономические
и общественные асимметрии являются результатом различных
скоростей, с которыми идут процессы трансформации. Наличествующие
уже сегодня асимметрии между странами ЦВЕ и их восточными
соседями будут еще более усугубляться по мере расширения
ЕС на восток. Это порождает существенные проблемы для
"непосредственного соседства": увеличивающийся
разрыв в уровне экономики и благосостояния, экономические
и экологические беженцы, конфликтные ситуации с национальными
меньшинствами в приграничных районах, нелегальное перемещение
товаров и людей, экологические катастрофы. Эти проблемы
могут разрастить до масштаба общеевропейских рисков.
Чем больше асимметрий у сопредельных стран, тем больше
обусловленных этими факторами рисков в области безопасности.
В отличие от конфронтации между блоками времен холодной
войны сейчас речь идет лишь отчасти об угрозах военного
характера. Расширенное понимание безопасности видит
источники потенциальных угроз в социальных и этнических
конфликтах, в экономических кризисах и экологических
катастрофах, а также в нестабильности политических систем.
В этом смысле, Европа не стала безопаснее, просто риски
переместились в иные плоскости. Впрочем, по сравнению
с военными угрозами риски в рамках расширенного понимания
безопасности имеют то преимущество, что их можно лучше
регулировать с помощью определенных институциональных
решений или договоренностей. ЕС может воспользоваться
этим потенциалом и опытом экономической и политической
интеграции для разрядки конфликтных ситуаций. Однако
для этого необходимо иметь соответствующие стратегии
"непосредственного соседства".
Асимметрии политических систем
обуславливают не только возникновение новых рисков в
сфере безопасности, но и порождают проблемы, связанные
с компетенциями. Причиной этому служит, например, то
обстоятельство, что в России, на Украине, в Белоруссии
и Молдавии, часто меняются руководящие лица, постоянно
формируются или реформируются политические институты,
а также принимаются решения, которые слишком зависят
от конкретных акторов. Эти решения оказываются с западной
точки зрения недостаточно понятными. Вновь и вновь возникает
вопрос, кто же именно и какой собственно компетенцией
обладает в Киеве, Москве, Минске или Кишиневе для решения
той или иной проблемы. Соответственно и значимость достигнутых
договоренностей измеряется скорее влиятельностью ответственных
лиц, участвующих в принятии решений, а не только институциями,
от имени которых подписываются конкретные договоренности.
Вопросы таможни, границы,
торговых связей
Главной целью при выстраивании
отношений ЕС с будущими соседями является недопущение
новых разделительных линий. Это подчеркивается политиками
как на Западе, так и на Востоке. Реализация данной цели
существенно зависит от контролируемости и прозрачности
границ. Здесь многообразные проблемы обусловлены противоречивостью
различных интересов. С одной стороны, ЕС заинтересован
в обеспечении собственной стабильности и безопасности,
а потому стремится обезопасить свои будущие восточные
границы от нелегальных потоков товаров и людей. Для
этого предусматривается распространение Шенгенского
соглашения на новых членов ЕС. Тем самым гражданам России,
Украины, Белоруссии и Молдавии понадобятся визы для
въезда в страны ЦВЕ. С другой стороны, одним из фундаментальных
принципов ЕС является открытость вовне, что сопровождается
стремлением к расширению международного сотрудничества.
ЕС поддерживает в частности межрегиональные объединения
("еврорегионы"), для этих целей созданы специальные
программы и финансовые механизмы. Противоречивость политики
ЕС обнаруживается в различии интересов и целей, которые
до сих пор не сведены в четкий план действий в рамках
единой стратегии "непосредственного соседства".
Пока не существует комплексного
урегулирования европейской визовой политики, решения
в этой сфере по существу определяются соответствующими
двусторонними соглашениями. В случае со странами Балтии
визовые режимы настолько строги, что отсутствие специальных
облегченных регулирований для приграничных областей
и дороговизна визовых формальностей привели уже сейчас
к возникновению социальных разделительных линий. В Польше
же лишь введение Шенгенского соглашения закончит безвизовое
сообщение для граждан из соседних восточно-европейских
стран. Дебаты об отмене безвизового сообщения уже сейчас
отягощают украинско-польские отношения. Проблемы границы
существуют также в связи с тем, что между Россией и
Эстонией до сих пор не подписан договор, который урегулировал
бы территориальные споры и соответственно отменил бы
двойное обложение таможенными пошлинами эстонского экспорта
в Россию.
Предпосылкой вступления стран
ЦВЕ в ЕС является введение в них европейских законодательных
актов в области торговли, единых норм и таможенных пошлин.
Внутри ЕС действует общий рынок и общие таможенные границы.
Новая ситуация может ухудшить доступ России, Украины,
Белоруссии и Молдавии на рынки ЦВЕ. Это особенно скажется
на таких проблемных сферах, как экспорт текстиля и стали
в будущий ЕС. Тем самым "непосредственное соседство"
может обернуться опасностью возникновения новых внешнеторговых
барьеров.
Национальные меньшинства
и историческое наследие
Нынешние политические отношения
между сопредельными государствами будущей восточной
границы ЕС во многом отягощены историческим наследием
и этническими проблемами. Приходится считаться с тем,
что практически во всех этих странах проживают национальные
меньшинства из соседних государств. В странах Прибалтики,
особенно в Эстонии и Латвии, доля русскоязычного населения
превышает 30%.
Проблемы национальных меньшинств
и исторического наследия сами по себе не могут служить
достаточным оправданием для жесткой визовой политики
и пограничных споров. В качестве положительного примера
следует указать на Польшу и Украину. Достигнув в 1991
году полного суверенитета, оба этих государства сумели
значительно улучшить свои взаимоотношения, урегулировать
на договорной основе проблемы границ и национальных
меньшинств, наладить сотрудничество в самых разных областях.
И, наоборот, тема русскоязычного населения Эстонии и
Латвии сохраняет свою взрывоопасность в отношениях с
Россией. Польско-украинский пример, с одной стороны,
и российско-балтийский пример, с другой, свидетельствуют
о том, что трудное историческое наследие не обязательно
оказывают негативное влияние на современность. Итак,
возможности для решения проблемы национальных меньшинств
есть, однако по сути речь нередко идет вовсе не об этой
проблеме, которая инструментализуется в качестве компенсации
за недостаточно поступательное продвижение экономических
и политических реформ.
Калининградская область
После вступления Литвы и
Польши в ЕС Калининградская область окажется полностью
окруженной Европейским Союзом. Тем самым все потоки
товаров и людей из области или в нее будут проходить
через союзную территорию. Несмотря на то, что Калининград
в обозримом будущем станет своего рода испытательной
площадкой для моделей непосредственного соседства, до
сих пор нет разработанных европейских стратегий для
урегулирования региональных проблем.
Помимо проблем регионального
характера Калининградская область имеет немалое значение
с точки зрения общеевропейской безопасности. Как и во
времена Советского Союза, Калининградская область, где
дислоцируется Балтийский флот, является важной военной
базой. Поэтому часть российского руководства рассматривает
данный регион как стратегический форпост, противостоящий
Западу, особенно в условиях расширения НАТО на Восток.
Представители данной точки зрения проводят политику
максимально тесной привязки региона к Москве. Подобная
позиция означала бы создание российской крепости внутри
ЕС. Впрочем, повторяем, лишь определенная часть российского
руководства придерживается данной точки зрения. Напротив,
особенно региональные акторы пытаются подключить Калининградскую
область к европейским структурам посредством межрегионального
сотрудничества с Польшей и Литвой. В соответствии с
той или иной принципиальной точкой зрения предпринимаются
попытки решить проблемы транспортных потоков товаров
и людей либо в европейской, либо в российской привязке.
Предлагаемые подходы
Проблематика "непосредственного
соседства" объединяет в себе как билатеральные,
так и общеевропейские аспекты. Расширение ЕС на приведет
к ряду специфических региональных проблем. Сюда относятся
введение новых визовых режимов и нормативных документов
Европейского союза в области торговли. В то же время
нерешенные региональные проблемы будут негативно сказываться
на процессе европейской интеграции. Особое значение
приобретает Калининградская область в качестве "испытательной
площадки". Помимо отдельных регионов отрицательными
факторами для общеевропейской безопасности могут стать
этнические конфликты и пограничные споры. Взаимовлияние
общеевропейских и региональных проблем служит важным
аспектом формирования стратегий. Подобно тому, как региональные
и общеевропейские проблемы могут взаимно усугублять
друг друга, правильные подходы к разрешению региональных
проблем могут оказать положительное влияние на процесс
европейской интеграции и наоборот. Так, например, трансграничное
экономическое сотрудничество вносит свой вклад в устранение
асимметрий. С другой стороны, ответственные европейские
акторы уже сейчас предпринимают усилия по разрешению
билатеральных проблем, связанных с этническими меньшинствами.
Если удастся не допустить возникновения новых разделительных
линий и понизить уровень конфликтности между соседними
странами, то это окажет положительное влияние на общую
стабильность и на экономический рост за пределами будущего
ЕС.
Исходя из политических и
экономических соображений, а также исходя из соображений
безопасности, Европейский союз заинтересован в стабильных
отношениях с Россией, Белоруссией, Молдавией и Украиной,
а потому выдвигает соответствующие предложения о сотрудничестве.
Основой для этого служат подписанные в 1994 г. и вступившие
в силу в 1997 г. соглашения о партнерстве и сотрудничестве
между ЕС и Российской Федерацией, Украиной и Молдавией.
Соглашение с Белоруссией хотя и было подписано, однако
до сих пор не ратифицировано. Главной идеей соглашений
является взаимный учет политических и экономических
интересов. Для российского, украинского и молдавского
руководства Европейский союз служит важнейшим торговым
партнером, а также главным прямым иностранным инвестором,
что имеет большое значение для экономического развития
и внутренней модернизации. Интересы ЕС сконцентрированы
на создании политической стабильности, на предсказуемости
соседних государств. Цель состоит, с одной стороны,
в устранении новых разделительных линий, а с другой
- в возможно более полном сокращении асимметрий.
Положения соглашений о партнерстве
и сотрудничестве представляют собой прежде всего определенные
целевые ориентиры: соглашения содержат сформулированные
основы партнерских отношений для Европы в целом. Предпосылкой
этому является, однако, симметричность политических
систем и экономических укладов. Сами соглашения не могут
обеспечить наличие необходимых для этого исходных условий.
Кроме того, отсутствуют и стратегии Непосредственного
соседства, которые действительно отвечали бы существующим
проблемам. На основе соглашений о партнерстве и сотрудничестве
ЕС использовал новый инструмент общей внешней политики
и политики в безопасности, сформулировав Коллективные
стратегии. На Кельнской встрече на высшем уровне 4-го
июня 1999 г. Европейский Совет утвердил Коллективную
стратегию в отношении России. Спустя полгода, 10-го
декабря 1999 г. была утверждена Коллективная стратегия
в отношении Украины. Оба документа, особенно Коллективная
стратегия в отношении Украины, увязывают целеустановку
на недопущение новых разделительных линий по будущей
восточной границе Европейского союза с мероприятиями,
направленными на стабилизацию трансформационных процессов,
а также на интенсификацию трансграничных связей и добрососедских
отношений. Одновременно Коллективные стратегии подчеркивают
необходимость надежности восточных границ для обеспечения
внутренней безопасности ЕС. Здесь вновь вступают в определенное
противоречие сотрудничество и надежность границ.
В силу противоречивости интересов
и целеустановк представители европейского руководства
весьма по-разному подходят к проблемам соседства. Если
разрешение билатеральных проблем сопредельных государств
отвечает общеевропейским интересам, то ЕС способствует
устранению препятствий для сотрудничества. Это особенно
отчетливо проявляется на примере русского населения
в Эстонии и Литве. Оказывая давление на положительное
разрешение вопроса о гражданстве для русского населения,
Комиссия ЕС создает одну из важных предпосылок для улучшения
добрососедских отношений между странами Балтии и Российской
Федерацией. Если же применительно к той или иной проблеме
национальные и общеевропейские интересы не совпадают,
то ЕС может даже усилить некоторые препятствия для сотрудничества,
например, за счет расширения Шенгенского пространства.
Множество проблем соседства
концентрируется непосредственно в приграничных регионах.
Непрозрачность будущей границы ЕС, инфраструктурные
и экономические различия соседних регионов могут привести
к структурному ослаблению конкретного региона. Разделение
инфраструктурных коммуникаций, сложившихся в советские
времена, приводят к трудностям с обеспечением населения
такими коммунальными услугами, как снабжение электроэнергией,
водой, ликвидация отходов. Наряду с административно-техническими
сложностями региональным руководителям приходится также
иметь дело с последствиями ужесточения визового режима,
недостаточно урегулированными вопросами местного приграничного
сообщения. Многие из региональных проблем обусловлены
прежде всего причинами национального или общеевропейского
характера.
Трансграничное сотрудничество
находится тем самым в поле напряжения, которое создается
моментами, препятствующими сотрудничеству, и давлением
региональных проблем, требующих своего разрешения. С
региональными инициативами по трансграничному сотрудничеству
выступают как политические, экономические, так и общественные
круги. При этом обнаруживается определенная взаимосвязь
между уровнем развития добрососедских отношений и типом
основных действующих лиц. Так в российско-эстонских
отношениях пока не удалось исторические реликты враждебности,
поэтому здесь импульсы к достижению взаимопонимания
исходят не столько от политических акторов, сколько
от экономической и общественной элиты. Решающими для
преодоления препятствий, мешающих развитию сотрудничества,
являются проблемы повседневности и порождаемая ими политическая
и экономическая напряженность. Приграничные регионы,
являясь своего рода территориальным концентратом проблем,
играют особую роль для процесса европейской интеграции,
поэтому успешные решения в сфере межрегионального добрососедского
сотрудничества могут послужить хорошим образцом для
формирования стратегии "непосредственного соседства"
между будущим ЕС и Российской Федерацией, Украиной,
Белоруссией и Молдавией.
Резюме
В ходе расширения ЕС перед
европейским, российским, украинским, белорусским и молдавским
руководством встает задача по новому выстраиванию отношений
со своими соседями. Основу этого составляет концепция
"непосредственного соседства", которая выходит
за рамки традиционных представлений о добрососедстве.
Ядром проблематики и стратегий "непосредственного соседства"
является целенаправленная увязка региональных, национальных
и общеевропейских аспектов. Главная цель на общеевропейском
уровне - уменьшение рисков в сфере безопасности в расширенной
трактовке этого понятия. Сюда относится, например, преодоление
политических, экономических, общественных асимметрий между
ЕС и его будущими соседями. На национальном и региональном
уровнях "непосредственного соседства" необходимо
попытаться, с одной стороны, сделать предсказуемыми негативные
последствия расширения ЕС, а, с другой, сформировать европейские
стратегии по сокращению состава и ликвидации региональных
проблем. Проекты трансграничного сотрудничества, а также
супранациональные институты - такие, как Совет балтийских
стран, Северное измерение или Северная инициатива - имеют
большое значение не только для разрешения проблем отдельного
региона, но и служат моделями для Европы в целом. Создание
надежных, но одновременно и прозрачных границ является
предпосылкой как для трансграничного сотрудничества, так
и для европейской интеграции. Расширение Шенгенского пространства
должно происходить прежде всего с учетом интересов Украины.
Ввиду институциональных слабостей будущих соседних государств
и продолжающегося в них трансформационного кризиса важная
политическая задача состоит в своевременном распознании
проблем соседства, а также в определении ключевых акторов.
Таким образом можно создать механизмы по предотвращению
конфликтов между соседними странами. Надежность и стабильность
могут стать положительным фактором для будущей восточной
границы ЕС.
|
