Журнал "Internationale Politik" №1. 2002

ЕВРОПА НА РАСПУТЬЕ

Курт Гастайгер,
Association pour la Promotion et l'Etude de la Securite Internationale (APESI),
Женева

Кажется, это Эрих Кестнер, хотя утверждать наверняка не берусь, сформулировал после крушения "третьего рейха" проникнутую отчаянием двусмысленную фразу о том, что "с немцами невозможно построить государство". К счастью, он ошибался. Эта его констатация относится скорее к современным европейцам, потому что самое позднее со времени встречи Европейского совета в Ницце в декабре 2000 года множатся признаки и сомнения по поводу способности этих европейцев и их закосневших в национальном мышлении государств построить совместными усилиями несущую в себе зародыш будущего и эффективно действующую Европу. Даже Европейский Союз, до которого было возвышено в теперь уже десятилетней давности Маастрихтском договоре Европейское сообщество, не дорос до того образования, которое первый президент Европейской Комиссии Вальтер Хальштейн называл "незавершенным федеративным государством". Несмотря на бесчисленные попытки реформ и встречи на высшем уровне Союз по-прежнему представляет собой лишь каркас. Продолжаются поиски внутренней сплоченности и внешней результативности.

Не нужно быть убежденным европейцем, чтобы сожалеть о подобном вдвойне неудовлетворительном положении, хотя, с другой стороны, не следует недооценивать также множество очевидных достижений Союза. Евросоюз - во всяком случае, в дипломатической дискуссии - рассматривается окружающим миром как дееспособный и производящий серьезное впечатление актер на мировой арене, который эффективно действует в этом амплуа. Пусть у "Европы", как бы ее ни определяли, и нет общего номера телефона (здесь приходится вновь прибегнуть к затасканной формулировке Генри Киссинджера), однако у нее есть общий адрес - Брюссель. По крайней мере, этот адрес знаком всем тем, кто собирается вступить в Европейский Союз или хочет что-то получить от него.

И все же одного адреса, по которому находятся многочисленные институты, советы, комиссии, парламент, а с недавних пор также органы политики безопасности, недостаточно, чтобы служить "связующим веществом" решимости и средоточия власти. И до тех пор, пока сохраняется нынешнее положение, гражданам Европейского Союза будет трудно идентифицировать себя с этим многоликим образованием. Оно недостаточно когерентно, чтобы удерживать отдельные страны от эскапад во внешней политике или воспрепятствовать их попыткам выделиться на общем фоне. А склонность к этому во времена кризисов усиливается, что смахивает на парадокс. В такой ситуации в одночасье ослабевают узы, побуждающие действовать совместно, и пробуждаются к новой жизни центробежные силы. Страны ищут свой собственный путь, действуя или в одиночку, или там, где этому противостоят институциональные или неизбежные ситуационные обстоятельства, согласуют свои действия с другими правительствами - в большинстве случаев, путем нахождения минимального общего знаменателя.

Возврат к согласованию действий на межправительственном уровне

Если подобная склонность и нуждалась в доказательствах, они появились в результате потрясения 11 сентября и обусловленных им последствий. В трудные дни после нападений террористов на Нью-Йорк и Вашингтон, послуживших детонатором "войны с терроризмом", Европейский Союз - во всяком случае, так кажется стороннему наблюдателю - не сплотился сильнее. Разумеется, он солидаризировался с США. Но эта солидарность потонула в национальном многоголосье, тон в котором задавали крупные страны. Одним словом, вследствие этих драматических событий ЕС не перерос по всем направлениям в нечто большее по сравнению с тем, что он представлял собою до 11 сентября 2001 года.

Да он и вряд ли вообще способен на это в своем нынешнем виде. Вопреки обнадеживающему дебюту в Хельсинки в 1999 году начались поиски путей постепенного возврата к привычной обстановке национальных столиц. Встреча Европейского совета в Ницце во многом сверхотчетливо обозначила эту тенденцию. Продемонстрировав злополучный "тяни-толкай" в вопросе о принятии решений большинством голосов, который крайне необходимо решать, и лишь слегка ослабив линейный прирост рядов Европейской Комиссии, совет в Ницце стал для многих символом или даже сигналом, предупреждающим о том, что таким образом "с Европой построить государство невозможно".

В то время как "Ницца" в равной мере и по сути своей стала тормозящей силой, ведомая Вашингтоном борьба против международного терроризма предоставила крупным государствам-членам возможность во внешнеполитическом плане обозначить свою солидарность и готовность к борьбе. Создается впечатление, что они практически не сумели побороть искушение либо подновить казавшийся утраченным престиж на международной арене, либо показать американской супердержаве, что они не только проявляют солидарность с ней, но и являются вполне самодостаточными.

Символом подобных (к счастью, скорее кратковременных) акций стала экспромтом созванная британским премьер-министром Тони Блэром в начале ноября в Лондоне "малая встреча на высшем уровне". Приглашенные, а еще в большей мере не получившие приглашение государства-члены ЕС с полным правом охарактеризовали эти (кстати, почти ничего не давшие) консультации, как "плохой прецедент". Однако эта встреча - если не формально, то по смыслу и духу - отвечает подкрепленной институционально и кадрово "Общей внешней политике и политике безопасности Европейского Союза" (ОВПБ). Там, где, как полагают многие наблюдатели, заходит речь об устранении планетарной опасности - примером тому является борьба с многоглавой гидрой терроризма и связанными с ней угрозами для национальной, международной и общественной безопасности - перед Евросоюзом также встает вопрос о том, каким образом действовать: или каждая страна в одиночку, или интенсивно согласовывая действия с помощью общих институтов. Решение на этот счет, как кажется в настоящее время, если абстрагироваться от по большей части ни к чему не обязывающих деклараций, пока еще не принято.

Сказанное выше - это ретроспективный, "со сдерживаемым гневом" взгляд на новейшие тенденции ЕС и вновь появившуюся неопределенность. Подобный взгляд позволяет также кое-что прояснить, когда речь заходит об исследовании причин и последствий изображенных здесь центробежных соблазнов или, если использовать более нейтральную формулировку, искушений действовать на межправительственном уровне. Дело в том, что если последние месяцы первого года XXI-го столетия и показали что-то более чем отчетливо, так это необходимость политико-институционального ограничения экономической и технологической глобализации, которая уже выходит из-под контроля в плане порядка и социальной политики.

Ограничение глобализации

Самое позднее с момента окончания "холодной войны", сопровождавшегося (что само по себе можно только приветствовать) ликвидацией биполярного "миропорядка", на который оказывало дисциплинирующее воздействие ядерное устрашение, международное сообщество пытается отыскать основополагающие политические и приемлемые в социальном аспекте структуры. Таким образом, оно сознает возложенное на него двойное требование. Бывший "третий мир" требует более широкого участия в международных делах, что смыкается с аналогичным, звучащим все громче требованием гражданского общества, в особенности негосударственных организаций.

В этом окружении, не имеющем еще достаточно четких контуров, со слабой институциональной базой, ЕС занимает по-своему уникальную позицию. В ней объединяются - во всяком случае, потенциально и с возможностью расширения - две данности: с одной стороны, межгосударственные, легитимированные и гарантированные общими правовыми нормами институты, с другой стороны - демократически настроенные граждане в государствах-членах. Вместе взятые, они закрепляют за собой образующийся из этого двуединства потенциал. Вместе с тем вследствие сентябрьского кризиса обостряется вопрос о том, как совместить вытекающую из этого необходимость укрепления ЕС в качестве гарантирующего безопасность или даже судьбоносного сообщества с не менее понятным желанием "приблизить" его к гражданам и расширять их участие в делах Союза.

Первое не должно исключать второго, что говорит о трудности продуктивной инструментализации этого претенциозного "шпагата" между Европейским Союзом брюссельской бюрократии и Европейским Союзом гражданина и его непосредственного отечества. Из этого скорее дополняющего, чем противоречащего друг другу противопоставления возникает самый важный для будущего облика и развития ЕС вопрос о наилучшей сбалансированности двух компонентов: эффективности, отвечающей существу дела и, таким образом, требующейся как раз внешней политике и политике безопасности, и востребованности, вытекающей из максимальной ориентированости на рядовых граждан и необходимой во внутренней и социальной политике.

Претензии и действительность Европейского Союза

Для того, чтобы ясно показать чрезвычайно серьезные вызовы, с которыми сталкивается в своем внешнем окружении ЕС, не требовалось потрясений, вызванных террористическими атаками. Собственно, их по праву можно охарактеризовать как задачи обеспечения порядка. Первая касается продолжения и, в конечном счете, завершения воистину амбициозного процесса расширения. Из сообщества шести государств, сконцентрированного после второй мировой войны в первую очередь на примирении и восстановлении разрушенного народного хозяйства, Европейский Союз хочет превратиться в почти что общеевропейскую державу, стоящую на страже порядка, и создать необходимые для этого институты, на которые будет возлагаться ответственность. Говоря откровенно, это означает закрепленную в договорах объединенную систему из более чем двух десятков стран, имеющих сильно отличающие друг от друга структуры.

Этот замысел является уникальным по его притязаниям и воздействию и, не в последнюю очередь, по темпам его осуществления. Его целью является обеспечение мирного порядка по возможности в масштабах всего континента. В условиях этого порядка в квазисветской заключительной стадии необходимо утрясти откровенно выраженные и представленные на самых разных уровнях интересы. Тем самым этот мирный порядок в корне отличается от того, который представляли себе, основываясь на уроках войны, европейские федералисты. Движущей силой их представлений о единой Европе был эмоционально окрашенный идеализм. Сегодня цель рассматривается несравнимо трезвее и прагматичнее. Европа завтрашнего дня - лишенная внутренних границ и ограниченная вовне - видится в первую очередь как "зона стабильности"(1), в которой страны поделятся друг с другом благосостоянием и где будет обеспечена свобода передвижения и выбора местожительства.

Подобная намеченная с широким размахом, в равной мере глубинно мирская и прагматичная цель и стратегия осмысления действительности будет реалистичной только в том случае, если явит внешнюю убедительность и устойчивость и будет подхвачена в собственном доме гражданами Евросоюза. Абстрагируясь от амбициозного процесса расширения(2), можно сказать, что и то, и другое будет проходить соответствующую проверку на прочность по трем направлениям: в Средиземноморье и на Ближнем Востоке; в отношениях с Россией как средоточием царистско-советского наследия и в отношениях с союзными ЕС Соединенными Штатами Америки.

Во всех трех областях, рассматриваемых как партнерские, Евросоюз дал понять, что он хочет проявить себя и будет действовать во внешней политике и политике безопасности как по меньшей мере равноправный и конструктивный игрок. Это означает, соответственно, различные акценты и содержание политики по отношению к трем партнерам:

• в Средиземноморье, и в особенности на Ближнем Востоке, ставится цель за счет соответствующего политического веса и результативности стимулировать внутренние реформы и мирный процесс;
• в отношениях с Россией, а кроме того, также на Северном Кавказе и в Центральной Азии необходимо развивать более широкие формы сотрудничества и присутствия, которые будут в первом случае форсировать, а во втором - подстегивать реформы, пребывающие в различной стадии зрелости;
• наконец, американского партнера необходимо убедить, продемонстрировав ему способность ЕС играть самостоятельную роль в политике безопасности, в том, что Союз, покоящийся на двух опорах, может функционировать лучше и с более эффективным разделением труда, чем "одноногий".

Мы не возведем напраслину на многочисленные визиты и интервенции президентов, эмиссаров и министров иностранных дел ЕС, если констатируем, что - за исключением всегда охотно принимаемой финансовой помощи - все предпринимавшиеся до сих пор попытки стимулировать реформы и посредничать не привели к серьезным успехам и не были длительными. Зародившийся в 1995 году Барселонский процесс, с которым связывались столь большие ожидания, обнаруживает повсеместно, что он требует пересмотра в политическом и концептуальном плане, а интервенция Евросоюза на Ближнем Востоке нуждается к тому же в стратегическом дополнении. Как первое, так и второе обстоятельство объясняются, конечно, комплексностью существующих здесь задач. Но не только этим, поскольку при попытках оказать умиротворяющее влияние в ходе израильско-палестинского конфликта ЕС особенно не хватает того самого потенциала силы, в котором сплавлены воедино стойкость, упорство на переговорах и - в случае необходимости - способность железной рукой осуществить договоренности.

Иначе складываются отношения с Россией и с теми регионами, которые Москва в упоении своим прошлым еще несколько лет назад именовала "ближним зарубежьем". В настоящее время создается впечатление, что Россия и ее президент Владимир Путин после пережитого 11 сентября шока решились "прорубить окно" на Запад. Насколько длительной и далеко идущей может быть и будет эта открытость, зависит прежде всего от самой России. Но здесь требуются также усилия Запада, США и в первую очередь ЕС. В начале декабря Союз предпринял еще один шаг в направлении развития более тесного сотрудничества. Евросоюзу необходимо дополнить его мерами невоенного сотрудничества, прежде всего в экономике и энергетике, и расширить свою политику, перенеся ее за пределы России. Здесь очень скоро может обнаружиться ограниченность зачастую лишь формально согласованных между государствами мер межправительственной политики. На самом деле требуются - это необходимо констатировать также и с прицелом на трансатлантические отношения - когерентная, то есть концентрированная, приведенная к общему знаменателю долготерпеливая политика и ясность в отношении того, насколько прочную позицию намерен занять ЕС в этом главном для себя в плане геополитики окружении, и как он собирается использовать ее в интересах собственной безопасности и стабильности.

Колосс США

Ни с каким другим партнером подобное выяснение собственного положения и цели не важно так, как с США. По ту сторону столь восхваляемой солидарности с этим союзником-тяжеловесом в стратегически-военной, экономическо-финансовой и научно-культурной областях вырисовываются течения и тенденции, которые могут оказать многогранное воздействие на евро-американское согласие и, возможно, критическим образом отяготить его. Вначале можно упомянуть все более нарастающее доминирование Америки в военно-технической области, лишний раз как нельзя более отчетливо продемонстрированное в Афганистане. Далее можно выделить всякий раз поражающую способность США проводить экономические и социальные реформы. И - в предварительном финале - следует указать на неопровергнутую до сих пор склонность Вашингтона к селективной международной многосторонности aґ la carte. Одиночные национальные действия или с большим трудом вырабатываемая от случая к случая общая внешняя политика и политика безопасности ЕС может справляться с вызовами подобного размаха в лучшем случае лишь в отдельных исключительных ситуациях, но в перспективе вряд ли сможет им противостоять.

Граждане в роли партнеров

Выбор между выигрышем в национальном престиже (в большинстве случаев недолговечным, поскольку он редко бывает устойчивым в политическом плане) и серьезным, совместно осуществляемым влиянием будет зависеть, в конечном счете, от согласия и поддержки самих государств-членов Евросоюза и их населения. Упомянутые здесь внешнеполитические эскапады и одиночные выступления предстают при более детальном рассмотрении как выражение не всегда неоправданного скепсиса по поводу эффективности и решимости инстанций ЕС. В то же самое время они отражают уже с давних пор все более проясняющуюся тенденцию, а именно: медийно доходчивого подчеркивания национально-государственного самоутверждения или государственно-гражданской потребности в идентификации.

Это ни в коем случае не является только критическим выпадом, поскольку однозначно указывает на двойственное положение ЕС. Он находится в еще неопределенном во многих отношениях поле, в котором по-прежнему нечетко очерчены контуры его задач в качестве надгосударственной инстанции порядка и ограниченного по своей результативности полугосударства. Тем самым Евросоюз облегчает государствам-членам возможность от случая к случаю отдалиться от него и осложняет участь своих граждан, которые не могут полностью идентифицировать себя с ним. Свидетельством последнего стало идущее на убыль участие граждан в выборах в ограниченный по своей компетенции Европейский парламент.

Многое указывает на то, что предстоящее расширение ЕС и, с другой стороны, кажущийся многим тревожным феномен экономической и технологической глобализации могут усилить эти двойственные эмоции по поводу европейского единения. В них отражается, конечно же, также осознание необходимости более строгого политико-правового встраивания и контроля за этой глобализацией с ее социальными последствиями, если не сказать, с уродливыми явлениями. С другой стороны, во многих странах нарастает скепсис по поводу того, может ли ЕС в его ныне незавершенном виде поручиться за то, что он гарантирует входящим в него государствам, регионам, странам и гражданам достаточную защиту и безопасность от такого рода новых вызовов.

В случае наличия подобных вопросов или сомнений проявляется утрата доверия или чувство дискомфорта. Их первым адресатом - несправедливо? - является ЕС с его брюссельскими институтами. В причинах недостатка нет. Они простираются, в чем на самом деле нет ничего удивительного, от сельскохозяйственной политики и распределяемых субсидий до требования о перераспределении компетенций между Евросоюзом, странами или, соответственно, регионами (такое стремление вновь и вновь возникает в особенности в Федеративной Республике Германия) и, наконец, до самих граждан. Последние демонстрируют главным образом растущее предубеждение или выражают пожелания в отношении, на их взгляд, излишне централизованной, а тем самым бюрократической и чуждой гражданам "Европы". То, каким образом было решено и осуществлено введение евро, служит, пожалуй, по праву отталкивающим примером. Оно было проведено через головы граждан, что, с их точки зрения, однозначно говорит о "чуждой воле"(3).

Это как раз тот вид дискомфорта, из-за которого опускается вниз барометр европейских настроений. Он способствует усилению никогда не пропадавшего искушения вернуться назад к привычным и обозримым порядкам. Это может быть и зачастую нелюбимое национальное государство, с которым уже давно научились смиряться: до поры до времени оно будет оставаться хотя и встроенным в Европейский Союз, но, в конечном счете, все еще указывающим направление движения ориентиром. Ответственность за сложившееся положение возлагается также на вышестоящий Союз с его многотрудными, если не изматывающими баталиями по поводу определения курса. В условиях столь истончившегося слоя доверия Европейский совет не может позволить себе больше проводить конференции на высшем уровне в стиле той, что состоялась в Ницце.

Какая Европа?

Это может только означать, что "Ницца" не должна оставаться неприкосновенной. Нажим с целью улучшить достигнутое и найти, наконец, новые подходы ощущается с многих сторон: он идет извне, где все сводится к главным вопросам безопасности и политико-институциональному "ограждению" эффектов глобализации; нажим осуществляют регионы, заинтересованные в финансовой сбалансированности и сохранении сложившихся политико-культурных структур; наконец, давление исходит от стран-кандидатов, которые имеют право знать, в какого рода Союз они вступают.

Подобное комплексное давление с целью наведения порядка подведет ЕС к решающей развилке, с которой можно будет или вернуться назад к возрождению межправительственной модели, или вперед в направлении укрепленного в главных сферах деятельности Евросоюза. Первый вариант был бы сродни своего рода репатриации компетенций Союза(4), второй привел бы главным образом к укреплению институтов, прежде всего Европейской Комиссии(5). Уверенные оптимисты могли бы, вероятно, пуститься по третьему пути под знаком того, что более или менее убедительно практикуется во французской политике в виде "сohabitation". Под этим подразумевается раздел сфер ведения, с которыми, с одной стороны, могут справиться лишь все страны Союза в целом, с другой стороны, предоставление всего того, в чем заключается необыкновенно большое разнообразие и своеобразие Европы, в компетенцию государств-членов, регионов или земель.

В первом случае в дополнение к "acquis communautaire", то есть уже отнесенным к ведению Союза сферам, необходимо добавить внешнюю политику и политику безопасности. Если Союз намерен выступать в качестве стратегически устойчивого и политически убедительного игрока, то указанной выше цели можно достичь только за счет создания твердой по своей институциональной структуре и хорошо оснащенной в кадровом отношении инстанции. Это прямое указание на Европейскую Комиссию, в особенности если ЕС хочет серьезно заниматься отнесенными к его сфере компетенций политикой безопасности и оборонной политикой. К другой части "сohabitation" должно относиться - как раз в ходе все унифицирующей "глобализации" - все выросшее и объединяющее на локальном, региональном или национальном уровне, одним словом, собственная отчизна, из которой и развивается многообразие Европы(6).

Из этой смеси, которую, разумеется, нелегко скомпоновать, должны зародиться устойчивое внутреннее принятие ЕС и его убедительная внешняя дееспособность. Необходимость укреплять оба эти элемента исходит в любом случае как от нуждающегося в наведении порядка внешнего мира, так и от жаждущего определенности общества. Остается надеяться, что созданный на встрече Европейского совета в Лакене конвент понимает, какие предложения необходимо внести, чтобы сделать именно оба эти измерения связующим обязательством по формированию будущего европейского порядка. Граждане Европы имеют право знать, в какой Европе они будут жить в новом столетии.