"Круг жизни" - Приложение к "Независимой газете" 3 ноября 2000, № 209

Андрей Ваганов

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО В ОТДЕЛЬНО ВЗЯТОМ МЕГАПОЛИСЕ

Преобразования в России в течение последних лет затронули все сферы жизни общества. Не стала исключением и социальная сфера. Каковы особенности реформ социальной сферы в Москве и как соотносится содержание этих реформ с мировой практикой? 06 этом - беседа с первым заместителем премьера правительства Москвы, руководителем комплекса социальной сферы, кандидатом политических наук Людмилой Швецовой и доктором политических наук, профессором Российской академии государственной службы при президенте РФ Оксаной Гаман-Голутвиной.

Людмила Ивановна, наш разговор происходит спустя всего пару часов после заседания правительства Москвы. Можно узнать, о чем шла речь? Людмила Швецова: Россия стоит на пороге новых изменений в системе социальной защиты - упразднения льгот как таковых и замены их денежными компенсациями. В принципе это нормальная, цивилизованная акция. Дело в том, что сейчас в стране 236 категорий граждан, имеющих право на льготы, а общая численность льготников в Москве составляет 2,5 миллиона человек, то есть более трети населения города. Кроме того, это, конечно, довольно большие деньги, которые надо платить из бюджета. Так вот, сейчас речь идет о том, чтобы большинство льгот заменить денежными компенсациями: на коммунальные услуги, санаторно-курортное лечение и т.д. На правительстве Москвы мы обсуждали вопрос, как лучше и максимально безболезненно для горожан провести нововведения.

Меня тревожит одна наметившаяся тенденция. Сейчас в определенной степени "растягиваются" в разные стороны структуры социального комплекса. Например, принято решение, чтобы все пенсионные выплаты пошли полностью через Пенсионный фонд. В принципе ничего страшного в этом нет. Единая система пенсионного обслуживания в стране имеет право на существование. Но для Москвы это значит, в частности, что 30 процентов помещений районных управлений социальной защиты необходимо будет передать Пенсионному фонду. Между тем мы уже обустроили единую, достаточно эффективную систему управления соцзащитой. Причем, есть примеры действительно блестящей организации - например, в Строгине. Учтите, что с этой системой так или иначе связана треть населения Москвы. Тут и те же пенсии, и начисление льгот, и оказание материальной помощи - регулярной и единовременной. Так что новая структурная реорганизация может обернуться значительным усложнением системы обслуживания населения. Только представьте; для получения справок человеку придется отсиживать в очереди сначала в отделение Пенсионного фонда, потом - в управление социальной защиты.

Особое значение все это приобретает в связи с происходящим ныне переходом от распределительного принципа оказания социальной помощи к заявительному, основанному на анализе среднедушевого дохода. Иначе говоря, для получения социальной помощи человек должен представить в соответствующие органы документы, подтверждающие основания для получения помощи. Если социальные учреждения структурно раздробить, получение социальных пособий - жилищных субсидий, льгот на медицинское обслуживание и множества других государственных дотаций - может стать настоящим хождением по мукам.

- А выход какой?

Людмила Швецова: Надо очень хорошо продумать всю систему реорганизации. Удобства нужно обеспечить прежде всего не нам, чиновникам, а рядовым гражданам. Это тем более актуально, что следующие несколько лет станут для социальной системы России периодом серьезных испытаний. Главным источником возникающих проблем будет не столько остаточный принцип выделения средств и другие привычные уже для нас трудности, сколько отсталость организации самой социальной сферы, ее неадекватность новым общественным условиям.

Социальная система России сохраняет основные качественные характеристики, присущие прежней, командно-административной системе. Последняя достаточно эффективно функционировала, но при плановой экономике и полном, безусловном обеспечении необходимыми ресурсами всех социальных программ. Но условия жизни в обществе принципиально изменились, и то, что было эффективным и оправданным в рамках одной экономической системы, становится анахронизмом в условиях другой.

Для отдельного человека социальная сфера - это его повседневная жизнь, и в этом качестве она едина и не разделена никакими ведомственными барьерами на здравоохранение, образование, труд, социальные вопросы и т.д. Соответственно у органов государственной власти различных уровней должно быть единое концептуальное видение социальной сферы, не раздробленное на многочисленные министерские планы и проекты. Мы должны представлять, куда мы движемся в целом, какие ценности защищаем и идеалы отстаиваем.

Однако до сих пор так и не выработана общенациональная социальная программа, которая выходила бы за рамки минимизации наиболее очевидных и опасных последствий кризиса и могла бы стать основой стратегии социального развития России. Как результат, социальная политика у нас сводится, как правило, к обеспечению гарантированного социального минимума и к реагированию на различные чрезвычайные ситуации.

Мы в правительстве Москвы исходим из того, что принимаемые решения должны быть экономически просчитаны как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, и их эффективность должна быть доказуема и проверяема. Иначе говоря, надо не столько изыскивать средства на поддержание систем, входящих в социальную сферу, хотя на это приходится тратить много сил и времени, сколько делать эти системы менее затратными и более эффективными.

Оксана Гаман-Голутвина: На мой взгляд как политолога, организационное "распыление" структур социальной сферы не только создает технические трудности для потребителе. Оно еще и чревато негативными политическими последствиями - прежде всего отчуждением населения от властных структур. Я говорю это с учетом опыта других стран - например, благополучных США. Так, исследования, проведенные экспертами Национальной академии государственной службы США, фиксируют падение доверия населения к правительству. Более того, отмечено даже нарастание страха граждан перед действиями государственных органов. И это несмотря на высокий уровень расходов на социальную сферу - около трети бюджета страны, а он крупнейший в мире.

Результат - массовая апатия, снижение участия в политической жизни. Причем этот процесс характерен именно для последнего десятилетия: по статистике, в начале 1960-х годов три четверти американцев даже не задумывались о проблемах доверия к правительству, а в середине 1990-х не менее трети граждан выражали по отношению к правительству скептицизм и недоверие.

- Это действительно очень важная тема - социальное моделирование последствий предполагаемых реформ. Я думаю, мы еще к ней вернемся. А сейчас мне хотелось спросить Людмилу Ивановну вот о чем: не могли бы вы очертить круг вопросов, которые входят в зону вашей ответственности как первого заместителя премьера правительства Москвы?

Людмила Швецова: Хорошо, я с удовольствием расскажу об этом. Я отвечаю за вопросы образования, здравоохранения, социальной защиты, естественно, развития физической культуры и спорта, за вопросы культуры, за работу с молодежью и семьей. Кроме того, вопросы, связанные с трудом и занятостью, с жилищной политикой, с ветеринарией. В моем подчинении ЗАГС, работа санэпидемстанции.

И, конечно, комитет общественных и межрегиональных связей, который я возглавляла и ранее. А это весь общественный сектор, создание условий для общественной активности. Это связи Москвы с регионами России, странами СНГ. К нынешнему дню мы заключили уже более 220 договоров о сотрудничестве с ними.

К этому могу добавить, что я возглавляю также призывную комиссию в городе, координирую взаимодействие с органами военного управления. Министерством обороны (в частности, с Московским военным округом).

Это очень большой участок работы. Но я его веду, конечно, не одна. У нас в Москве создана система, работающая по каждому из этих направлений. Кроме того, у меня есть два управления. Одно координирует исполнение социальной политики, разрабатывает стратегию межведомственных программ. Второе - управление бюджетного планирования городского заказа. Дело в том, что социальная политика - главный приоритет деятельности правительства Москвы, и на всю эту работу комплекс социальной сферы получает более 40 процентов средств городского бюджета.

- Москва - огромный мегаполис. Есть ли какие-то вопросы, которыми вам приходится заниматься буквально каждый день? Что требует ежедневного, монотонного отслеживания каждое утро?

Людмила Швецова: Письма граждан. Это - самое ежедневное, чем приходится заниматься. Этим как раз отличается работа в исполнительном органе власти субъекта Федерации от работы на федеральном уровне или, скажем, прежнего союзного уровня, где мне довелось работать в прежние годы. Там мы больше занимались концептуальными вещами. А здесь практически в каждом письме - крик души. Вот это - ежедневно...

Что людей больше всего беспокоит? Многих - жилищная проблема. Но хватает и других. Очень много писем от ветеранов, инвалидов, просто людей разного возраста и социального статуса. Причем нередко решение многих социально-экономических проблем не требует изменения законов, а зависит прежде всего от политической воли и квалификации федеральной и региональной властей. Естественно, каждодневный вопрос - средства. Не только на неотложные нужды. Но и на реализацию перспективных программ, которые нужны городу в целом. Да еще и на проекты, которыми фонтанирует московская общественность. Вы не представляете себе, насколько активен наш город!

Кстати, это результат нашей сознательной политики. Наша цель - создание в Москве условий для перехода от идеологического диктата к социальному партнерству. Сейчас в Москве более 12 тысяч общественных организаций. Некоторые из них, конечно, мертворожденные. Многие после краткого периода бурной деятельности впадают в спячку. Но половина-то - работающие! И часть из них очень активна. Чтобы поддержать наиболее плодотворные из этих инициатив, мы пошли по пути организации конкурсов. Впервые в России начали выдавать общественным организациям гранты правительства Москвы. Допустим, нам приносят программу и говорят: 80 процентов затрат берем на себя, а 20 процентов - дайте нам для старта. Мы проводим конкурс. Если этот проект нас убеждает - даем эти 20 процентов. Считаем, что это выгодно: дав эти 20 процентов, мы реально привлекаем еще 80.

Кроме того, в Москве принят Закон о благотворительности. Он позволяет давать преференции по налогу на прибыль для благотворительных программ.

- Оксана Викторовна, а как подобная политика по отношению к общественным организациям соотносится с мировым опытом решения аналогичных проблем?

Оксана Гаман-Голутвина: Прежде всего позволю себе не согласиться с Людмилой Ивановной в том, что концептуальная политика - сфера преимущественной компетенции федерального руководства, а региональные руководители призваны в большей мере заниматься текущими повседневными проблемами. На мой взгляд, то, как руководство социальной сферой осуществляется в Москве, как раз и есть реализация новой глобальной концепции государственного управления.

В 1980-1990-е годы в развитых странах кардинально реформирована государственная служба. Существенно изменено соотношение ролей и полномочий трех партнеров: государства, бизнеса и гражданского общества. В различных странах эти реформы имели национальную специфику. Но главное в их содержании неизменно: сокращение участия государства - в том числе и в социальной сфере - и привлечение к решению социальных проблем широкой сети коммерческих организаций и общественных ассоциаций различного профиля. Таким образом, суть глобальных изменений в социальной сфере - новая концепция разделения ответственности государства и гражданского общества, когда государство делегирует своим партнерам часть средств и ответственности. При этом социальная сфера в силу своей специфики едва ли не приоритетная точка пересечения государства и гражданского общества. Не случайно одной из наиболее популярных на Западе - например, в Германии - стала сейчас концепция активизирующего государства. В обсуждении этой проблематики мне довелось участвовать на Всемирном конгрессе политических наук, недавно состоявшемся в Канаде. Центральной его темой были новые отношения власти и общества. Речь идет о том, что в современных условиях усиления глобальной конкуренции национальное государство не обязано выполнять все возникающие перед обществом задачи. Государство обязано обеспечить их выполнение, привлекая для этого выполнения коммерческий сектор и общественные организации. Вернее, государство оставляет за собой обеспечение и выполнение задач глобальной ответственности в ключевых сферах (прежде всего безопасность во всем комплексе ее параметров), тогда как в сфере социальной политики функцией государства становится прежде всего обеспечение решения этих задач - причем не только своими силами, но в значительной степени посредством привлечения общественного и коммерческого секторов. Главной задачей государства становится активизация общественного сектора и бизнеса.

В России поддержка государством общественных организаций тем актуальнее, что у нас в стране слабы традиции самодеятельных гражданских инициатив. Поэтому в новой политике организационной и финансовой поддержки общественных организаций, которую осуществляет руководство социальной сферы Москвы, я вижу реализацию этой активизирующей функции государства. Это принципиально новая роль государства. И Москва в этом направлении - пионер.

Людмила Швецова: Да, действительно, поначалу, когда я пришла работать в московское правительство, как только я просила поддержать какую-нибудь общественную организацию, мне сразу отвечали: мы не имеем права вмешиваться в дела общественных организаций, поэтому не можем давать никаких денег. Потом вышел закон Российской Федерации об общественных организациях. Статья 17 его гласит, что государство должно поддерживать общественные организации - в том числе и финансами. Этот закон нам развязал руки.

Мы в Москве определили социальное поле и приоритеты, которыми руководствуемся при предоставлении общественным организациям организационной, материально-технической и финансовой поддержки. Поддерживаем прежде всего те проекты, которые значимы для решения насущных социальных проблем. Те общественные организации, которые предпочитают работать вне рамок этого поля, ничем не ограничиваются - их деятельность тоже, несомненно, полезна для общества. Но на финансовую помощь правительства Москвы они уже не могут рассчитывать.

- На мой взгляд, Москва в целом и социальная сфера в частности помимо всего прочего - уникальные модельные системы. Действительно, здесь особенно большую роль играют (хотя далеко не всегда лежат на поверхности) процессы взаимодействия интересов государства и гражданского общества. Насколько учитываются эти тенденции в ходе реформирования социальной сферы Москвы?

Людмила Швецова: Я скоро со всеми заместителями префектов столицы по социальным вопросам еду в Данию и Швецию - изучать опыт работы по социальным вопросам. Так вот, в этих странах примерно треть социальных проблем берут на себя общественные организации, остальное - за государством. На мой взгляд, здесь должен работать такой принцип: то, что законодательно определено, этот минимум заботы о тех, кому эта забота необходима, должно брать на себя государство: и федеральный Центр, и субъект Федерации. А все остальное, в законах не прописанное, - это третий сектор. Идеи, волонтерская активность, привлечение спонсоров, контроль за использованием средств - это далеко не полный перечень того, что могут делать общественные организации.

Оксана Гаман-Голутвина: Учитывая специфику России и Москвы, представляется чрезвычайно важным, что в качестве предпочтительного ориентира в ходе реформы социальной сферы Москвы рассматривается опыт скандинавских стран. Ведь среди различных моделей социальной политики скандинавская характеризуется наибольшей активностью и высокой степенью участия государства.

Тезис о благотворности привлечения общества и бизнеса к решению социальных проблем вовсе не означает фактического устранения государства от финансирования социального поля. И в тех странах, где социальная сфера уже реформирована (например, в государствах ЕС), несмотря на смешанный характер источников финансирования государственной сферы, финансирование социальных программ лежит прежде всего на государстве. В США более 60 процентов расходов на социальные программы приходится на госбюджет.

- А можно ли в нынешних конкретных исторических условиях вообще говорить о каком-то поле социального партнерства государства и гражданского общества?Может быть, речь просто вдет о социальном нейтралитете разных слоев населения?

Людмила Швецова: Здесь две проблемы. Я пока говорила о социальном партнерстве, имея в виду взаимоотношения государства и общественного сектора. Раньше эти отношения строились на основе диктата. Сейчас мы выстраиваем отношения с общественным сектором на основах социального партнерства. Это договоры, совместные обсуждения вопросов, оппонирование в государственных органах при обсуждениях проблем. Это вопросы, связанные с совместной реализацией проектов. То есть уже целая программа действий. Что касается положения в городе и взаимоотношения различных социальных групп, то тут вы абсолютно правы.

Оксана Гаман-Голутвина: Одной из проблем социального партнерства в Москве - и в еще большей степени в стране в целом - мне видится низкая степень готовности отечественного бизнеса участвовать в финансировании социальных программ. Опыт осуществления новой концепции госуправления в странах ЕС показал: условие эффективной реализации этой концепции - позитивное отношение бизнеса к участию в этом финансировании. Так, проведенное под эгидой Министерства социального обеспечения Дании исследование отношения частного бизнеса стран Бенилюкса и Дании к финансированию соцпрограмм показало; три четверти опрошенных предпринимателей полагают, что забота о сотрудниках компании лежит в первую очередь на самой компании, а более половины опрошенных считают необходимым участвовать в мерах государства по снижению безработицы.

- А если вернуться к тому, что и в новой концепции госуправления остается прерогативой государства, а именно к вопросам безопасности, то какова специфика этих проблем в Москве?

Людмила Швецова: Мы недавно рассматривали вопрос безопасности города. И не только в контексте традиционных аспектов - предотвращение взрывов, террористических актов, вообще насильственных противоправных действий. Но еще и в комплексе параметров, оптимальное состояние которых характеризует состояние безопасности. Этих параметров немало. Среди них, например, уровень безработицы, который, безусловно, влияет на безопасность города. Другой важнейший параметр - так называемый децильный коэффициент: соотношение достатка самых богатых 10 процентов населения и самых бедных 10 процентов. В Москве на июнь 2000 года он составлял 47. Если же вспомнить, что бедные все доходы показывают, а богатые явно не все, то де-факто показатель еще выше. А для нормального функционирования общества он не должен превышать 10. Поэтому Москва с точки зрения взаимоотношений социальных групп находится в состоянии повышенной опасности.

Оксана Гаман-Голутвина: Особенно если сопоставить с децильными коэффициентами в стабильных обществах. По данным ИСПИ РАН, в Китае этот показатель составляет 3, в Японии - 6: в Германии - 7; в Швеции - 11; в США -14 раз.

- Я не буду спрашивать о возможных конкретных механизмах нормализации положения. Просто хочу спросить: осознает ли правительство Москвы эти проблемы, отслеживает ли их, анализирует ли?

Людмила Швецова: Конечно. Более того, мы делаем очень многое, чтобы выровнять этот перекос. Примером может служить политика правительства Москвы в решении жилищной проблемы. Вырученные в ходе продажи элитного жилья средства - действительно значительные - мы вкладывали в строительство жилья для очередников. Мы сохранили ответственность за очередь на жилье, сложившуюся еще в советское время. И сегодня из тех четырех миллионов квадратных метров жилья, которые Москва строит за год, треть мы отдаем москвичам бесплатно. У нас сейчас более 180 тысяч семей стоят на учете по улучшению жилищных условий. И такой механизм дает возможность ожидать, что условия действительно улучшатся.

А ведь подобных механизмов много. Мы даем возможность состоятельным горожанам вкладывать деньги и получаем дополнительные возможности решения социальных проблем бедных.

Меня часто спрашивают, что я вижу главной задачей в области социальной политики в городе. Я всегда отвечаю: самое главное - сделать так, чтобы те, кто может работать, получали как можно больше. Пример - 46 процентов всех доходов городского бюджета, позволяющие финансировать социальные программы, дает малое и среднее предпринимательство. Санация, а не банкротство предприятий позволила сохранить сотни тысяч рабочих мест и удерживать безработицу в пределах 0,65 процента. Эффективная приватизация и управление муниципальной долей имущества, в свою очередь, обеспечили стабильный приток финансов в городскую казну.

Поэтому, когда я прочитала почти 400 страниц новой экономической концепции, подготовленной Центром стратегических разработок Германа Грефа, я там нашла очень много макроинтересного для себя, но еще больше микронеприемлемого. А главное, что меня обеспокоило в этой программе, - отсутствие механизмов, стимулирующих развитие общества с точки зрения труда и высоких заработков. Если этих стимулов не будет, никаких других проблем мы не решим. И вообще, крайне опасно и непродуктивно видеть все развитие общества в зеркале экономических категорий. Социальная сфера - то же зеркало. Кризис социальной сферы в России и пренебрежение государства своими социальными обязательствами в огромной мере отражают устаревшее понимание роли социальной сферы в экономике. Представления о том, что социальные расходы государства непродуктивны и производятся в ущерб совокупному накоплению, отвергнуты современной наукой и практикой. Сегодня социальная сфера превратилась в один из важнейших источников экономического роста. Поэтому в бюджетном финансировании социальной сферы надо исходить из того, что в средне-и долгосрочной перспективе социальные расходы государства имеют не меньшее значение для экономического развития, чем накопление капитала. Вообще это хороший повод поговорить о безопасности города в другой проекции. Нам не впору плакаться, но вспомнить о столичной специфике вполне уместно. По состоянию на 1 июня 2000 года население Москвы составляет 8 миллионов 537 тысяч человек. Помимо прочего следует иметь в виду, что Москва - город многонациональный. Вдобавок за последние годы в столице осело огромное количество мигрантов. Поддержание культуры межнационального общения, толерантности, межнационального мира - одна из важнейших составляющих понятия безопасности в Москве. Это очень большая тема, заслуживающая особого разговора. Сейчас я коснусь ее только в связи с комплексом аспектов безопасности в мегаполисе.

В Москву ежедневно приезжают 2 миллиона человек. К сожалению, далеко не все из них прибывают в столицу с добрыми намерениями. Вообще это колоссальная проблема: правовая, экономическая, нравственная. Фазиль Искандер считает, что многие беды нашего века исходят от "неугнезденности" людей. К сожалению, при всей своей любви и доброте Москва сегодня не в состоянии "угнездить" этих несчастных людей. Но многие из "неугнезденных" наших бывших сограждан до сих пор считают себя нашими. Вообще я убеждена, что Россию в постсоветские годы удержали от развала русский язык и притяжение Москвы - исторической столицы Государства Российского. И потому не могу не сожалеть, что порой Москву искусственно противопоставляют регионам. Между тем выплаты Москвы в федеральный бюджет составляют треть бюджета страны.

Прежде доходы города распределялись по принципу: 60 процентов собираемых налогов оставались в Москве, 40 процентов направлялись на федеральный уровень. И эти 40 процентов составляли треть федерального бюджета. Сейчас распределение собираемых в Москве налогов меняется: 30 процентов остается в Москве, 70 процентов направляется в федеральный бюджет. Это, конечно, не может не создавать сложностей для решения социальных проблем Москвы. Ведь значительную часть социальных выплат, которые по идее должны выплачиваться из федерального бюджета, мы фактически выплачивали из средств города. Сегодня эта возможность поставлена под вопрос. А федеральный бюджет до сих пор свои обязанности в полном объеме не исполнял. Но дело даже не в этом, а в том, что собираемость налогов в регионах-донорах не будет соответствующим образом стимулироваться и доноры могут просто исчезнуть. А это уже опасно для всего российского бюджета.

Москва давно не получает положенных субвенций, не имеет никаких особых льгот, кроме одной, которая завоевана нами в нелегкой борьбе: мы проводим в городе собственную социально-ориентированную политику реформ на основе здравого смысла, в интересах населения, а не различных элитарных групп. И критерий у правительства Москвы один: все то, что не идет на пользу обществу, не способствует благополучию его граждан, должно без колебаний отвергаться.