Борис Хлебников

Развитие федерализма в России, ослабление политического, экономического, культурного влияния центра на процессы идущие в регионах, вольный или невольный уход государства из целого ряда сфер жизнедеятельности, в частности экономической, социальной, культурной, общественной, возможность повлиять на формирование новой ситуации в центре, в регионах и на коммунальном уровне вызывают интерес к опыту самоуправления в развитых демократических странах. 

В этом отношении особое значение имеют для нас немецкие модели самоуправления.

1. Территориально-административная структура

Федеральная земля Баден-Вюртемберг занимает среди прочих земель Германии 3-е место как по величине территории (35 751 кв. км. или 10%), так и по количеству населения (10,2 млн. чел. или 12,5%).

Земля делится на четыре административных округа. На севере Вюртемберга находится административный округ Штуттгарт, который насчитывает 3,4 млн. жителей, на юге Вюртемберга - административный округ Тюбинген с примерно 1,5 млн. жителей. Баденские округа Карлсруэ и Фрейбург насчитывают соответственно 2,4 и 1,9 млн. жителей. 

Таким образом по количеству жителей земля Баден-Вюртемберг более или менее соответствует таким экономическим районам России, как Северо-Западный, Волго-Вятский или Восточно-Сибирский. В свою очередь, административные округа Баден-Вюртемберга более или менее соразмерны по численности населения областям Российской Федерации.

Каждый административный округ Баден-Вюртемберга состоит из 3 регионов, т.е. всего в этой земле насчитывается 12 регионов. Самый густонаселенный из них - регион Среднего Некара. Это, так сказать, столичный регион, ибо здесь находится Штуттгарт. “Столичный регион” насчитывает 26% всех жителей Баден-Вюртемберга. На долю каждого из остальных регионов приходится от 11% до 4% жителей.

Следовательно, если взять землю Баден-Вюртемберг в целом, то у нее есть ярко выраженная метрополия, т.е. плотная агломерация вокруг Штуттгарта. У остальных регионов столь явный центр отсутствует. Тем интереснее проследить, насколько зависимы или независимы регионы от центра, насколько самостоятельны еще более мелкие территориально-административные единицы, города, коммуны.

Регион объединяет несколько районов или городов-районов (крупных городов, имеющих статус самостоятельного района). 

В Баден-Вюртемберге существует 35 районов. Численность населения в районе колеблется от 100 тыс. до 500 тыс. человек.

Городов-районов - 9. Это Штуттгарт (598 тыс.), Маннгейм (318 тыс.), Карлсруэ (278 тыс.), Фрайбург (196 тыс.), Гейдельберг (140 тыс.), Хайльбронн (122 тыс.), Пфорцхайм (117 тыс.), Ульм (115 тыс.), Баден-Баден (53 тыс.).

Базовой территориально-административной единицей земли Баден-Вюртемберг, как и других федеральныз земель, является община (коммуна). Их насчитывается в Баден-Вюртемберге - 1111.

Выборные органы представительной демократии действуют на уровне общины (совет общины), на уровне района (крайстаг) или города-района (магистрат) и на уровне федеральной земли (ландестаг).

Немецкую демократию называют партийной демократией. Это означает, что партиям принадлежит монополия на выдвижение кандидатов в представительные органы власти всех уровней и на “кадровое комплектование” органов политического руководства страны. Правящие партии поддерживают политическое руководство, оппозиция - контролирует его, подвергает критике и выдвигает политические альтернативы.

При этом примерно лишь 3% избирателей являются членами той или иной партии. Из них активной политической деятельностью занимаются немногим более 10%. И вот это абсолютное меньшинство делит между собой политические мандаты, партийные должности, руководящие посты. В этот узкий круг немецкой политической элиты нет входа “со стороны”, в обход политической карьеры даже для самых способных и компетентных людей. Впрочем подавляющее большинство людей сознательно уклоняется и от политической активности, и от партийных должностей. На это есть вполне объективные причины:

- успешная профессиональная карьера дает гораздо больший доход или заработок;

- публичный политик всегда на виду, ему приходится постоянно быть в поле пристального, пристрастно-критического внимания общественности;

- политик чаще рискует потерей своего поста и авторитета, ему труднее оправиться от серьезной неудачи и т.п.

Вместе с тем практически каждый гражданин Германии состоит членом одной из 240 000 общественных организаций, а нередко - сразу в нескольких. Поэтому речь пойдет далее о типах, роли и месте общественных объединений в жизни Германии. Это, конечно, не означает, что тема немецкой “партийной демократии” не представляет для нас интереса. Просто она достаточно специфична и ее стоит рассматривать отдельно.

2. Территориальные ассоциации

Территориальные ассоциации призваны представлять и отстаивать интересы всех жителей той или иной территории в отличие от иных формирований, которые представляют, например, интересы коллективного субъекта экономической деятельности или интересы определенной профессиональной группы, социального слоя и т.п.

В Баден-Вюртемберге, как и в других землях Германии, действуют три главных территориальных ассоциации:

1. Ассоциация городов

Объединяет 165 городов. Ассоциация делится на три группы:

А) 9 городов-районов.

В) 76 городов районного значения с населением более 15 тыс. человек.

С) Малые города.

Ассоциация городов существует на основе добровольного членства. Правление ассоциации состоит из членов групповых правлений и Председателя. Групповые правления делегируют равное число своих представителей в каждый из 7 отраслевых комитетов.

Собрания представителей городов (обычно это бывают обербургомистры) происходят дважды в год.

Ассоциация городов земли Баден-Вюртемберг входит в Общегерманский союз городов.

2. Ассоциация общин (коммун)

Объединяет 1054 члена. Имеет двухуровневую структуру. На нижнем уровне общины каждого из 35 районов объединяются в Районную ассоциацию общин.

Их председатели образуют Правление, где Районные ассоциации, представляющие более 200 000 жителей получают дополнительное место. Правление избирает на трехлетний срок свой Президиум, который состоит из Президента, 4 вице-президентов. 2 представителей от каждого из 4 административных округов , а также Главного исполнительного директора.

У ассоциации есть целый ряд рабочих органов и групп, нередко совместных с представителями других ассоциаций, прежде всего Ассоциации городов.

Ассоциация общин располагает собственным Высшим управленческим учебным заведением, где готовятся административные кадры. 

Ассоциация общин выпускает пятитысячным тиражом и собственную газету “Die Gemeinde”, которая распространяется среди членов своей организации, членов других территориальных ассоциаций, в различных государственных и муниципальных учреждениях земли Баден-Вюртемберг. 

3.Ассоциация районов.

Объединяет 35 районов. Органами Ассоциации являются: Общее собрание представителей районов, Президиум ассоциации и Президент.

На Общее собрание делегируются по два представителя от каждого района. Оно избирает на четырехлетний срок Президента, двух его заместителей и 12 остальных членов Президиума. Главный исполнительный директор избирается на 8 лет.

Ассоциация формирует ряд рабочих органов и групп, которые работают на разных уровнях, в том числе на уровне административных округов.

Ассоциации представляют “местные интересы” по отношению к Ландтагу, Правительству земли Баден-Вюртемберг и всей общественности этой земли.

Земельная конституция содержит положение, согласно которому при решении любых вопросов, касающихся коммун, городов и районов, представительные организации последних имеют право на то, чтобы быть заслушанными в инстанциях, готовящих и принимающих эти решения. Это обязывает земельные министерства и ведомства постоянно информировать территориальные ассоциации и их рабочие органы о готовящихся решениях.

Кроме того территориальные ассоциации осуществляют разнообразную координационную работу по согласованию интересов между отдельными коммунами, городами или районами в тех случаях, когда на повестке дня возникают вопросы реализации совместных проектов, распределения финансовых средств из бюджета земли или из федерального бюджета и т.п.

Наряду с тремя упомянутыми территориальными ассоциациями коммуны, города и районы формируют и другие объединения для решения проблем “местного” характера, для повышения эффективности административного управления территорией. Причем такие объединения формируются, например, и совместно с коммунами соседних федеральных земель.

3. Публично-правовые корпорации

Публично-правовые корпорации - это организации, которые создаются государством для выполнения важных государственных и общественнозначимых задач. При этом государство делегирует такой организации функции общественного самоуправления, ограничивая свое участие

- законодательным или нормативным актом, в силу которого создается данная организация;

- предписанием обязательного членства в данной организации для определенного круга физических и юридических лиц;

- регламентацией некоторых уставных норм для деятельности данной организации.

К публично-правовым корпорациям относятся, например, Торгово-промышленные палаты и такие профессиональные корпорации, как Палаты адвокатов, врачей, архитекторов или аудиторов, а также учреждения, вроде университетов и высших учебных заведений, общественное радио и телевидение и т.п.

А) Торгово-промышленные палаты

ТПП представляют собою орган, сочетающий как элементы опосредованного государственного управления, так и формы достаточно широкого общественного самоуправления в ключевых сферах экономики - промышленности и торговли.

ТПП учреждаются в качестве публично-правовых корпораций, деятельность которых регламентируется, с одной стороны, соответствующими федеральными и земельными законами, а с другой стороны, уставными документами, принимаемыми самими ТПП.

В Баден-Вюртемберге существуют 12 региональных ТПП - в соответствии с делением этой федеральной земли на 12 регионов.

Членами ТПП обязаны быть все юридические и физические лица данного региона, которые

- зарегистрированы в Фирменном реестре;

- выплачивают т.н. промысловый налог;

- имеют свое коммерческое предприятие на территории соответствующего региона.

12 региональных ТПП составляют Объединение Торгово-промышленных палат Баден-Вюртемберга. По данным десятилетней давности оно представляло около 275 тыс. предприятий с общим годовым оборотом примерно 270 млрд. марок.

Члены ТПП выплачивают членские взносы и определенные отчисления, которые устанавливаются самими ТПП. Совокупный бюджет Объединения баден-вюртембергских ТПП составлял десять лет назад более 125 млн. марок. Часть этих средств идет на финансирование Внешнеторговых палат, членами которых являются баден-вюртембергские ТПП.

Закон обязывает ТПП

- содействовать развитию предпринимательства, 

- учитывать и согласовывать интересы отдельных отраслей,

- оказывать поддержку и содействие государственным органам с помощью консультаций, экспертных заключений и т.п.;

- содействовать упрочению предпринимательской этики;

- создавать и содержать учреждения, призванные обеспечивать развитие предпринимательства;

- осуществлять мероприятия по профессиональному обучению в сфере предпринимательства и т.д.

Закон прямо запрещает выступать Торгово-промышленным палатам выступать в качестве организаций, отстаивающих социально-политические интересы предпринимателей, в частности их интересы как работодателей в области тарифных соглашений.

Сами ТПП рассматривают себя в качестве “экономического парламента”.

Приоритетной сферой интересов ТПП являются

- улучшение или стабилизация общего и регионального экономического климата;

- совершенствование инфраструктурных условий в регионе;

- участие в разработке перспективных планов экономического развития региона.

С этой целью ТПП ведут широкую работу с общественностью, 

- выпуская собственные периодические издания, пресс-бюллетени, годовые отчеты, публикации по отдельным проблемам;

- проводя конференции, “круглые столы”, встречи с представителями общественности.

Важную роль играет система финансовой, правовой, организационной, экспертной, профессиональной поддержки и взаимопомощи для членов ТПП, которые оказываются при создании новых фирм, решении спорных вопросов с потребительскими организациями, во внешнеторговой деятельности и т.п. Существенны и функции внутреннего арбитража.

ТПП финансируют широкую программу профессионального обучения и повышения квалификации, начиная с т.н. Профакадемий и кончая многими сотнями специальных курсов, семинаров, докладов по проблемам предпринимательской деятельности.

Для ремесленников и сельских товаропроизводителей также существуют организации, сходные с ТПП.

Б) Профессиональные корпорации, имеющие публично-правовой статус

Особой сферой жизнедеятельности общества является сфера услуг, предоставляемых т.н. свободными профессиями.

Социально-экономический статус этих профессий весьма специфичен, особенно когда речь идет о тех областях, где гарантом нормального функционирования выступает само государство. Здесь возникают такие связки, как , например, врач (или аптекарь) - здравоохранение - медицинское страхование; адвокат (или нотариус) - различные сферы правоотношений и т.д.

Применительно к свободным профессиям, имеющим повышенную общественно-государственную значимость, государство создает публично-правовые профессиональные корпорации, т.е. органы, в которых комбинируются формы ограниченного государственного регулирования и контроля с широким общественным самоуправлением.

Такими органами являются корпорации врачей, юристов, архитекторов и т.п.

При этом государство (федерация или земля)

- учреждает корпорацию специальным актом;

- предписывет обязательное членство в этой корпорации для всех лиц, занимающихся на данной административной территории данным видом деятельности;

- устанавливает определенный круг задач, которые должна выполнять корпорация;

- предоставляет полномочия по самоуправлению;

- определяет взаимодействие корпорации с государственными органами.

Тем самым государство, оставляя за собой монопольное право на регулирование в некоторых сферах жизнедеятельности (например, в обеспечении общественного порядка), в других сферах жизнедеятельности сохраняет за собой лишь возможность контроля и опосредованного влияния в условиях достаточно широкого общественного самоуправления.

Это позволяет не перегружать соответствующими проблемами как представительные органы государственной власти, где эти проблемы подвергаются неизбежной политизации, так и исполнительные органы государственной власти, где эти проблемы подвергаются столь же неизбежной бюрократизации.

4. Союзы работодателей и наемных работников

Видимо, нет необходимости более подробно останавливаться на деятельности Союзов работодателей и профсоюзов в качестве “социальных партнеров” или сторон при заключении тарифных соглашений и коллективных договоров. Пожалуй, стоит отметить лишь следующие проблемные аспекты:

- эти союзы работают преимущественно по отраслевому принципу, т.е. имеют в качестве адресата своей “внешней политики” верхний отраслевой уровень соответствующего партнера или контрагента; в нашем же случае интереснее работа союзов на региональном, местном уровне;

- особый случай представляют собою профсоюзы работников, как мы бы сказали, “бюджетной сферы”;

- интересно для нас и взаимодействие данных союзов с соответствующими корпорациями, имеющими публично-правовой статус ( например, взаимодействие между отраслевыми союзами предпринимателей, с одной стороны, и ТПП, с другой, или, скажем, взаимодействие между профсоюзом медицинских работников и Корпорацией врачей).

Союзы работодателей и профсоюзы играют значительную роль в качестве учредителей и финансирующих организаций, которые обеспечивают деятельность огромного количества социальных, профобразовательных, культурно-просветительских и иных учреждений. Здесь также для нас особенно интересен региональный, “местный” аспект .

Наряду с объединениями работодателей и объединениями наемных работников существуют еще и общественные объединения, представляющие интересы потребителей. О них стоило бы поговорить отдельно. Заметим пока лишь, что в Баден-Вюртемберге существуют 26 союзов потребителей, которые объединяют разные группы населения от квартиросъемщиков до экологистов. Все они целиком и полностью зависят от финансовой поддержки госудаства.

5. Социальная сфера.

Благотворительные и субсидиарные организации

В социальной сфере действует огромное количество различных организаций, учреждений, фондов, общественных объединений, у которых зачастую многократно перекрываются и пересекаются, но порою и входят в противоречие их интересы, задачи и области приложения сил.

Одни из этих организаций представляют или объединяют тех, кто нуждается в социальной поддержке, помощи и защите - малоимущие или инвалиды, старики или дети, перемещенные лица или безработные и т.п. Другие организации, учреждения предоставляют или содействуют предоставлению различного рода социальных услуг, социальной поддержки, помощи и защиты.

В социальной сфере главной фигурой, на которую законом возлагается вся полнота ответственности за оказание социальной поддержки, помощи и защиты каждому из тех, кто в них нуждается и имеет на них право, является государство в лице государственных органов района или соответственно города-района. Конфликтными вопросами занимаются Социальный суд, Земельный социальный суд и Федеральный социальный суд.

В социальной сфере (видимо, более чем в любой другой) немецкое государство руководствуется принципом субсидиарности. Согласно этому принципу вышестоящие органы берут на себя решение только тех задач, которые не могут быть выполнены нижестоящими; вместе с тем вышестоящие органы обязаны помогать нижестоящим в поддержании самостоятельности и собственной ответственности последних. 

Этот же принцип субсидиарности распространяется на взаимодействие государственных органов с различными “полугосударственными”, общественными и частными организациями, работающими в социальной сфере.

В Баден-Вюртемберге работают 6 крупных организаций социальной направленности, среди них такая известная католическая организация, как Германский благотворительный союз “Каритас”, и не менее известная организация евангелической церкви - Союз “Диаконическое дело”. Но действует и множество небольших, порой узко специализированных организаций или общественных организаций, групп самопомощи.

Для нас, пожалуй, ценен не только опыт конкретных организаций, но и прежде всего система их взаимодействия между собой, а главное - с теми органами, которые в силу принципа субсидиарности могут выступать гарантами функционирования социальной сферы на ее разных уровнях и в различных ее сегментах.

6. Культура, образование, наука

Как известно федеральные земли Германии обладают государственным суверенитетом в области культуры, образования, науки. При этом каждая федеральная земля не только полномочна решать соответствующие проблемы, но и должна опираться в их решении преимущественно на собственные силы и ресурсы.

В этой сфере для нас также представляет интерес сочетание государственного потенциала с элементами общественного самоуправление - особенно там, где такое сочетание позволяет привлечь дополнительные ресурсы или повысить эффективность функционирования тех или иных учреждений, институтов в сфере образования, науки и культуры.

Здесь может оказаться полезным опыт учреждений, в которых публично-правовой статус сочетается с механизмами реального общественного самоуправления. К таким учреждениям относятся, например, университеты и другие учебные заведения, публично-правовое телевидение, народные университеты и система политического образования, научные и культурные фонды и т.п.

С другой стороны, не менее интересен опыт работы на уровне земли, района, коммуны частных благотворительных фондов и независимых общественных организаций в сфере науки, образования и культуры. Ведь так или иначе и они взаимодействуют с государством и между собой, руководствуясь принципом субсидиарности.

7. Общественное мнение

Существенную роль в формировании и функционировании институтов общественного самоуправления играет мнение общественности, т.е. граждан, участвующих в общественном диалоге или, говоря словами Канта, “в публичном употреблении разума”, от чего во многом зависит принятие решений по тем или иным проблемам, поддержка выполнения принятых решений или же, напротив, их саботаж.

В этом отношении крайне важно формирование компетентного общественного мнения, плюралистической общественности, способной выслушать аргументы сторон и оценить их убедительность, силу или слабость, осмыслить объективность конфликта интересов и необходимость компромисса, пересмотреть собственные позиции, если они оказались неосновательными и т.п.

В этой сфере весьма поучителен опыт ряда немецкий учреждений, начиная от народных университетов, центров политического просвещения, диалоговых академий и кончая работой СМИ.

***

В настоящее время в плане работ российской Государственной думы есть пакет законов, который призван регламентировать деятельность государственно-общественных и общественно-государственных образований. Речь идет именно о тех организациях, которые смогли бы принять на себя основные функции самоуправления, сыграть ключевую роль как на уровне федерации, так и на уровне ее субъектов и на коммунальном (муниципальном) уровне. Встречное движение по правовому оформлению государственно-общественных и общественно-государственных образований должно осуществляться и с межрегионального, регионального и коммунального уровня (в рамках соответствующих компетенций местных представительных и исполнительных властей).

Думается, что при этом полезно учесть продуктивный опыт немецких моделей самоуправления.